重慶市主城區(qū)北部片區(qū)供水項目是國家發(fā)改委選定的6個運用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)典型案例中三個水務(wù)項目之一。基于這個項目基本情況、運作模式、操作亮點、借鑒價值等等方面，許多公眾號上都發(fā)布了精準(zhǔn)的分析。本文擬從重慶市主城區(qū)北部片區(qū)供水項目與青島市北區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)PPP項目的基本情況出發(fā)，對比兩類存量項目的處理方式，一類是有現(xiàn)金流的經(jīng)營性項目一類是準(zhǔn)經(jīng)營性項目(有運營內(nèi)容但現(xiàn)金流較少)，在不同存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)PPP的模式選擇對比的同時，引發(fā)對92號之后地方政府公益性項目的運作模式選擇以及194號文之后地方政府融資平臺公司戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的路徑選擇的思考。
一、重慶市主城區(qū)北部片區(qū)供水項目基本情況
(一)項目概況
重慶市主城區(qū)北部片區(qū)供水項目服務(wù)范圍為重慶市江北區(qū)、渝北區(qū)等地域，主要內(nèi)容包括服務(wù)區(qū)域內(nèi)飲用水的生產(chǎn)及銷售、相關(guān)水廠和配套設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營、管理及與供水相關(guān)的設(shè)施。項目由中外合資公司重慶中法供水有限公司建設(shè)、運營。公司自 2002年成立以來，供水能力逐步提升，用戶由最初的 33萬戶增加到 94萬戶，服務(wù)面積 104平方公里，管網(wǎng)總長度 1355公里，供水人口約 170萬。供水水質(zhì)提前達(dá)到國家106項新標(biāo)準(zhǔn)，出廠水合格率超過 99.9%。
(二)項目運作模式
1.交易結(jié)構(gòu)
本項目采取 “TOT+BOT”交易模式。重慶市政府授權(quán)重慶中法供水有限公司供水特許經(jīng)營權(quán)，在重慶市主城區(qū)北部片區(qū)提供供水服務(wù)及負(fù)責(zé)供水設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營、維護(hù)和更新等事宜，特許經(jīng)營期到期后項目公司無條件地將特許經(jīng)營權(quán)交還市政府，其資產(chǎn)按合作經(jīng)營合同的相關(guān)約定處理。市政府同意在特許經(jīng)營權(quán)期限內(nèi)不再批準(zhǔn)任何個人和企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營區(qū)域從事供水服務(wù)，確保項目公司實現(xiàn)排他性經(jīng)營。
2.主要權(quán)利義務(wù)的約定
2.1政府方權(quán)力義務(wù)及責(zé)任
2.1.1提供取水權(quán)。為保證向特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)用戶提供符合標(biāo)準(zhǔn)的充足供水，政府為項目公司提供使用重慶市轄區(qū)內(nèi)自然水資源的權(quán)利。
2.1.2提供用地權(quán)。在符合城市總體規(guī)劃的前提下，政府方無償或有償合理提供使用公共土地的權(quán)利，滿足項目公司出于公共服務(wù)的目的，合理投資、經(jīng)營、維護(hù)、設(shè)施更新的需要。由于有償使用土地而產(chǎn)生的費用可合理計入成本。
2.2社會資本的權(quán)力義務(wù)及責(zé)任
項目公司在特許經(jīng)營區(qū)域和期限內(nèi)，根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，獨家負(fù)責(zé)建設(shè)、經(jīng)營、維護(hù)和更新自來水供水廠所有直徑 300毫米及以上輸水管網(wǎng)及相關(guān)設(shè)施。項目建設(shè)、運營維護(hù)、管養(yǎng)資金由重慶中法供水有限公司籌集投入，并計入項目公司運營成本。
3.社會資本的選擇
重慶中法供水有限公司由重慶市水務(wù)集團(tuán)股份有限公司 (中方股東)和中法水務(wù)投資有限公司 (外方股東)共同投資于 2002年 11月1日正式掛牌成立，總投資 6.98億元，中方股東投資占 51%，外方股東投資占49%。其中中法水務(wù)投資有限公司由法國蘇伊士環(huán)境集團(tuán)和香港新創(chuàng)建集團(tuán)有限公司合資組成。
4.水價的確定原則
按照國家現(xiàn)行法規(guī)，項目公司在特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)對水費的收取額應(yīng)足以覆蓋項目公司的合理成本+稅費+合理利潤，同時提出并選用了 “最高限價”和 “標(biāo)桿比較”模式作為參考，并結(jié)合傳統(tǒng)的價格監(jiān)管模式，混合性地運用于PPP項目的價格監(jiān)管。
5.合理的成本確定
合理成本包括合理投資成本+合理經(jīng)營成本。其中，用于固定資產(chǎn)投資的融資成本和用于日常經(jīng)營的流動資金的融資成本應(yīng)當(dāng)接近于同期當(dāng)?shù)劂y行貸款的平均條件。項目公司的固定資產(chǎn)投資應(yīng)限于直接用于生產(chǎn)和服務(wù)，且符合重慶市城市總體規(guī)劃。
6.水費獲取
項目公司在特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)向用戶收取自來水水費，同時代為(足額)收取污水處理費、水資源費、城市公用事業(yè)附加費或其他規(guī)費。
二、山東省青島市市北區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)PPP項目(項目包一+項目包二)基本情況
(一)項目概況
本PPP項目為青島市市北區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)PPP項目，項目分為項目包(一)和項目包(二)。項目包(一)總投資約為100,200萬元，由涉及市政道路設(shè)施、城市排水、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生和水體治理方面的10個市政工程子項目組成。項目包(二)總投資約為79,800萬元，由涉及市政道路設(shè)施、城市照明、城市排水、園林綠化方面的5個市政工程子項目組成。根據(jù)本項目子項目所處階段，本項目擬采用TOT(轉(zhuǎn)讓-運營-移交)模式，即政府方向社會資本方組建的項目公司移交本項目市政設(shè)施、原運營維護(hù)單位向項目公司移交本項目運維權(quán)，由項目公司提供項目的運營和維護(hù)服務(wù)以及垃圾代運服務(wù)，并據(jù)此獲得垃圾代運費和可行性缺口補助。項目合作期結(jié)束后，項目公司將項目資產(chǎn)及運營維護(hù)權(quán)移交政府方或指定的接收人。
(二)項目運作模式
本項目采用TOT模式，即本項目道路、綠化、排水等各類市政工程設(shè)施將分批移交給社會資本組建的項目公司并由項目公司負(fù)責(zé)運營和維護(hù)。移交不發(fā)生項目設(shè)施所有權(quán)變更，項目公司不擁有項目設(shè)施的所有權(quán)。
按照青島市市北區(qū)市政設(shè)施維護(hù)方式，在未采用PPP模式的情況下，本項目各子項目由青島北政市政工程養(yǎng)護(hù)建設(shè)有限公司、青島市四方市政工程養(yǎng)護(hù)建設(shè)服務(wù)中心、青島四方園林工程公司、青島市四方區(qū)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)中心、青島北苑園林工程有限公司和青島北潔環(huán)境衛(wèi)生有限公司負(fù)責(zé)日常維護(hù)。
延伸：對原運營維護(hù)單位的股東情況進(jìn)行查證，園林工程公司隸屬于青島市市北區(qū)城市管理局，業(yè)務(wù)上受市園林局指導(dǎo)。青島北政市政工程養(yǎng)護(hù)也屬于有國資背景。像類似于道路清潔、園林綠化、河道整治等等城市市政服務(wù)，如果單純由社會資本來參與，往往容易造成服務(wù)價格偏高，并且社會資本是逐利的，政府不會在這種城市服務(wù)類的項目上支付更多。但是如果直接將財政資金撥付給政府職能部門來承擔(dān)的話，又容易導(dǎo)致效率低。因此，未來此類項目如果由政府所屬的融資平臺公司來承擔(dān)，以市場化的方式進(jìn)行運營，不僅可以解決政府職能部門運營效率低下的問題，而且還會給平臺公司創(chuàng)造出現(xiàn)金流，使此類基礎(chǔ)設(shè)施公益性資產(chǎn)轉(zhuǎn)變成了平臺公司的經(jīng)營性資產(chǎn)，同時財政資金的支付渠道合規(guī)化，平臺公司也實現(xiàn)了轉(zhuǎn)型。
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》 國發(fā)[2010]19號文規(guī)定：“在本通知下發(fā)前已經(jīng)設(shè)立的融資平臺公司，要按以下要求進(jìn)行清理規(guī)范：對只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，相關(guān)地方政府要在明確還債責(zé)任，落實還款措施后，對公司做出妥善處理;對承擔(dān)上述公益性項目融資任務(wù)，同時還承擔(dān)公益性項目建設(shè)、運營任務(wù)的融資平臺公司，要在落實償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺職能。對承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺公司，以及承擔(dān)非公益性項目融資任務(wù)的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)商業(yè)運作;要通過引進(jìn)民間投資等市場化途徑，促進(jìn)投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。對其他兼有不同類型融資功能的融資平臺公司，也要按照上述原則進(jìn)行清理規(guī)范。今后地方政府確需設(shè)立融資平臺公司的，必須嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)辦理，足額注入資本金，學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺公司。”從這個文件中也不難看出，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市資產(chǎn)的運營和維護(hù)，需要以市場化方式運作。實現(xiàn)剝離之后，在保持融資平臺公司資產(chǎn)總量和經(jīng)營規(guī)模的同時，保持資產(chǎn)的合理流動性和收益性。這也是此輪平臺公司轉(zhuǎn)型的重點。
(三)項目回報機制
雖然本項目屬于市政公共服務(wù)領(lǐng)域，屬于公益性項目，一般采用政府付費方式，但由于本項目擬由項目公司為項目范圍內(nèi)沿街商鋪提供垃圾代運服務(wù)并收取費用，通過這一使用者付費機制，項目公司可以取得一定收益，但不能回收成本和獲得合理收益。因此，本項目回報機制擬采用可行性缺口補助模式，即項目公司除獲得市政管理費和垃圾代運費的使用者付費外，由政府以財政補貼的形式給予項目公司經(jīng)濟補助，以使得項目公司回收投資運營成本及獲得合理回報。
一、重慶市主城區(qū)北部片區(qū)供水項目基本情況
(一)項目概況
重慶市主城區(qū)北部片區(qū)供水項目服務(wù)范圍為重慶市江北區(qū)、渝北區(qū)等地域，主要內(nèi)容包括服務(wù)區(qū)域內(nèi)飲用水的生產(chǎn)及銷售、相關(guān)水廠和配套設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營、管理及與供水相關(guān)的設(shè)施。項目由中外合資公司重慶中法供水有限公司建設(shè)、運營。公司自 2002年成立以來，供水能力逐步提升，用戶由最初的 33萬戶增加到 94萬戶，服務(wù)面積 104平方公里，管網(wǎng)總長度 1355公里，供水人口約 170萬。供水水質(zhì)提前達(dá)到國家106項新標(biāo)準(zhǔn)，出廠水合格率超過 99.9%。
(二)項目運作模式
1.交易結(jié)構(gòu)
本項目采取 “TOT+BOT”交易模式。重慶市政府授權(quán)重慶中法供水有限公司供水特許經(jīng)營權(quán)，在重慶市主城區(qū)北部片區(qū)提供供水服務(wù)及負(fù)責(zé)供水設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營、維護(hù)和更新等事宜，特許經(jīng)營期到期后項目公司無條件地將特許經(jīng)營權(quán)交還市政府，其資產(chǎn)按合作經(jīng)營合同的相關(guān)約定處理。市政府同意在特許經(jīng)營權(quán)期限內(nèi)不再批準(zhǔn)任何個人和企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營區(qū)域從事供水服務(wù)，確保項目公司實現(xiàn)排他性經(jīng)營。
2.主要權(quán)利義務(wù)的約定
2.1政府方權(quán)力義務(wù)及責(zé)任
2.1.1提供取水權(quán)。為保證向特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)用戶提供符合標(biāo)準(zhǔn)的充足供水，政府為項目公司提供使用重慶市轄區(qū)內(nèi)自然水資源的權(quán)利。
2.1.2提供用地權(quán)。在符合城市總體規(guī)劃的前提下，政府方無償或有償合理提供使用公共土地的權(quán)利，滿足項目公司出于公共服務(wù)的目的，合理投資、經(jīng)營、維護(hù)、設(shè)施更新的需要。由于有償使用土地而產(chǎn)生的費用可合理計入成本。
2.2社會資本的權(quán)力義務(wù)及責(zé)任
項目公司在特許經(jīng)營區(qū)域和期限內(nèi)，根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，獨家負(fù)責(zé)建設(shè)、經(jīng)營、維護(hù)和更新自來水供水廠所有直徑 300毫米及以上輸水管網(wǎng)及相關(guān)設(shè)施。項目建設(shè)、運營維護(hù)、管養(yǎng)資金由重慶中法供水有限公司籌集投入，并計入項目公司運營成本。
3.社會資本的選擇
重慶中法供水有限公司由重慶市水務(wù)集團(tuán)股份有限公司 (中方股東)和中法水務(wù)投資有限公司 (外方股東)共同投資于 2002年 11月1日正式掛牌成立，總投資 6.98億元，中方股東投資占 51%，外方股東投資占49%。其中中法水務(wù)投資有限公司由法國蘇伊士環(huán)境集團(tuán)和香港新創(chuàng)建集團(tuán)有限公司合資組成。
4.水價的確定原則
按照國家現(xiàn)行法規(guī)，項目公司在特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)對水費的收取額應(yīng)足以覆蓋項目公司的合理成本+稅費+合理利潤，同時提出并選用了 “最高限價”和 “標(biāo)桿比較”模式作為參考，并結(jié)合傳統(tǒng)的價格監(jiān)管模式，混合性地運用于PPP項目的價格監(jiān)管。
5.合理的成本確定
合理成本包括合理投資成本+合理經(jīng)營成本。其中，用于固定資產(chǎn)投資的融資成本和用于日常經(jīng)營的流動資金的融資成本應(yīng)當(dāng)接近于同期當(dāng)?shù)劂y行貸款的平均條件。項目公司的固定資產(chǎn)投資應(yīng)限于直接用于生產(chǎn)和服務(wù)，且符合重慶市城市總體規(guī)劃。
6.水費獲取
項目公司在特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)向用戶收取自來水水費，同時代為(足額)收取污水處理費、水資源費、城市公用事業(yè)附加費或其他規(guī)費。
二、山東省青島市市北區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)PPP項目(項目包一+項目包二)基本情況
(一)項目概況
本PPP項目為青島市市北區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)PPP項目，項目分為項目包(一)和項目包(二)。項目包(一)總投資約為100,200萬元，由涉及市政道路設(shè)施、城市排水、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生和水體治理方面的10個市政工程子項目組成。項目包(二)總投資約為79,800萬元，由涉及市政道路設(shè)施、城市照明、城市排水、園林綠化方面的5個市政工程子項目組成。根據(jù)本項目子項目所處階段，本項目擬采用TOT(轉(zhuǎn)讓-運營-移交)模式，即政府方向社會資本方組建的項目公司移交本項目市政設(shè)施、原運營維護(hù)單位向項目公司移交本項目運維權(quán)，由項目公司提供項目的運營和維護(hù)服務(wù)以及垃圾代運服務(wù)，并據(jù)此獲得垃圾代運費和可行性缺口補助。項目合作期結(jié)束后，項目公司將項目資產(chǎn)及運營維護(hù)權(quán)移交政府方或指定的接收人。
(二)項目運作模式
本項目采用TOT模式，即本項目道路、綠化、排水等各類市政工程設(shè)施將分批移交給社會資本組建的項目公司并由項目公司負(fù)責(zé)運營和維護(hù)。移交不發(fā)生項目設(shè)施所有權(quán)變更，項目公司不擁有項目設(shè)施的所有權(quán)。
按照青島市市北區(qū)市政設(shè)施維護(hù)方式，在未采用PPP模式的情況下，本項目各子項目由青島北政市政工程養(yǎng)護(hù)建設(shè)有限公司、青島市四方市政工程養(yǎng)護(hù)建設(shè)服務(wù)中心、青島四方園林工程公司、青島市四方區(qū)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)中心、青島北苑園林工程有限公司和青島北潔環(huán)境衛(wèi)生有限公司負(fù)責(zé)日常維護(hù)。
延伸：對原運營維護(hù)單位的股東情況進(jìn)行查證，園林工程公司隸屬于青島市市北區(qū)城市管理局，業(yè)務(wù)上受市園林局指導(dǎo)。青島北政市政工程養(yǎng)護(hù)也屬于有國資背景。像類似于道路清潔、園林綠化、河道整治等等城市市政服務(wù)，如果單純由社會資本來參與，往往容易造成服務(wù)價格偏高，并且社會資本是逐利的，政府不會在這種城市服務(wù)類的項目上支付更多。但是如果直接將財政資金撥付給政府職能部門來承擔(dān)的話，又容易導(dǎo)致效率低。因此，未來此類項目如果由政府所屬的融資平臺公司來承擔(dān)，以市場化的方式進(jìn)行運營，不僅可以解決政府職能部門運營效率低下的問題，而且還會給平臺公司創(chuàng)造出現(xiàn)金流，使此類基礎(chǔ)設(shè)施公益性資產(chǎn)轉(zhuǎn)變成了平臺公司的經(jīng)營性資產(chǎn)，同時財政資金的支付渠道合規(guī)化，平臺公司也實現(xiàn)了轉(zhuǎn)型。
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》 國發(fā)[2010]19號文規(guī)定：“在本通知下發(fā)前已經(jīng)設(shè)立的融資平臺公司，要按以下要求進(jìn)行清理規(guī)范：對只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，相關(guān)地方政府要在明確還債責(zé)任，落實還款措施后，對公司做出妥善處理;對承擔(dān)上述公益性項目融資任務(wù)，同時還承擔(dān)公益性項目建設(shè)、運營任務(wù)的融資平臺公司，要在落實償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺職能。對承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺公司，以及承擔(dān)非公益性項目融資任務(wù)的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)商業(yè)運作;要通過引進(jìn)民間投資等市場化途徑，促進(jìn)投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。對其他兼有不同類型融資功能的融資平臺公司，也要按照上述原則進(jìn)行清理規(guī)范。今后地方政府確需設(shè)立融資平臺公司的，必須嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)辦理，足額注入資本金，學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺公司。”從這個文件中也不難看出，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市資產(chǎn)的運營和維護(hù)，需要以市場化方式運作。實現(xiàn)剝離之后，在保持融資平臺公司資產(chǎn)總量和經(jīng)營規(guī)模的同時，保持資產(chǎn)的合理流動性和收益性。這也是此輪平臺公司轉(zhuǎn)型的重點。
(三)項目回報機制
雖然本項目屬于市政公共服務(wù)領(lǐng)域，屬于公益性項目，一般采用政府付費方式，但由于本項目擬由項目公司為項目范圍內(nèi)沿街商鋪提供垃圾代運服務(wù)并收取費用，通過這一使用者付費機制，項目公司可以取得一定收益，但不能回收成本和獲得合理收益。因此，本項目回報機制擬采用可行性缺口補助模式，即項目公司除獲得市政管理費和垃圾代運費的使用者付費外，由政府以財政補貼的形式給予項目公司經(jīng)濟補助，以使得項目公司回收投資運營成本及獲得合理回報。
