這位曾連任第十屆、第十一屆、第十二屆全國(guó)人大代表的女法學(xué)家，現(xiàn)在是第十三屆全國(guó)政協(xié)委員。不過(guò)，無(wú)論有幾重身份，對(duì)呂忠梅來(lái)說(shuō)，“環(huán)保人”的定位始終不會(huì)變。此次上會(huì)，她帶來(lái)了四份環(huán)保提案。
呂忠梅 法制日?qǐng)?bào)記者 居楊 攝
3月2日傍晚，忙碌一天的全國(guó)政協(xié)機(jī)關(guān)漸漸安靜下來(lái)。
剛從人民大會(huì)堂參加完政協(xié)大會(huì)籌備工作的呂忠梅，回到位于機(jī)關(guān)的辦公室，沒(méi)來(lái)得及喝一口水，便對(duì)記者說(shuō)：“我們開(kāi)始吧，8點(diǎn)還有會(huì)。”
這位曾連任第十屆、第十一屆、第十二屆全國(guó)人大代表的女法學(xué)家，現(xiàn)在是第十三屆全國(guó)政協(xié)委員。不過(guò)，無(wú)論有幾重身份，對(duì)呂忠梅來(lái)說(shuō)，“環(huán)保人”的定位始終不會(huì)變。
今年她會(huì)帶來(lái)怎樣的提案?在一個(gè)多小時(shí)的采訪(fǎng)中，呂忠梅娓娓道來(lái)。
完善環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理體制機(jī)制
環(huán)境與健康管理是近年來(lái)公眾關(guān)注度較高的話(huà)題。呂忠梅今年繼續(xù)針對(duì)完善國(guó)家環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理體制機(jī)制向全國(guó)政協(xié)提出提案。
“一方面，環(huán)境污染導(dǎo)致的人群健康損害已經(jīng)成為中國(guó)的現(xiàn)實(shí)威脅;另一方面，由于缺乏法律規(guī)制，環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理還處于部門(mén)分隔、缺位較多狀態(tài)。”在呂忠梅看來(lái)，解決環(huán)境與健康問(wèn)題，必須從改革管理體制、理順管理職能方面尋求突破。
事實(shí)上，我國(guó)已經(jīng)對(duì)開(kāi)展環(huán)境與健康工作制定了相關(guān)政策和法律：2007年當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生部、環(huán)保總局等十八個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布《國(guó)家環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃(2007-2015》，建立了環(huán)境與健康管理由衛(wèi)生、環(huán)保兩個(gè)部門(mén)共同牽頭的體制;2014年《環(huán)境保護(hù)法修訂案》第39條首次規(guī)定了環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度;2016年8月25日，中共中央政治局審議通過(guò)的《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》，明確提出將建設(shè)健康環(huán)境作為建設(shè)健康中國(guó)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其中一項(xiàng)重點(diǎn)工作是要建立健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度;今年1月，環(huán)保部印發(fā)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)環(huán)境與健康工作辦法(試行)》，對(duì)環(huán)保部門(mén)開(kāi)展環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、調(diào)查、評(píng)估、防控等作出規(guī)定。
“環(huán)保部的這個(gè)試行辦法意義重大，首次對(duì)環(huán)保法的原則性規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，使環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理制度程序化、可操作。但這只是一個(gè)環(huán)保部的規(guī)范性文件，效力層級(jí)低，不能真正解決目前存在的體制機(jī)制問(wèn)題。”呂忠梅直言，環(huán)境保護(hù)部門(mén)與衛(wèi)生計(jì)生等部門(mén)的職能分工與協(xié)作模式也沒(méi)有明確規(guī)定，“爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)”的問(wèn)題突出。
根據(jù)《國(guó)家環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃(2007-2015)》，國(guó)家環(huán)境與健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組分別由國(guó)家衛(wèi)計(jì)委和環(huán)保部的主管副部長(zhǎng)為組長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室也分別設(shè)在國(guó)家衛(wèi)計(jì)委和環(huán)保部。
在呂忠梅看來(lái)，這種雙牽頭安排實(shí)際上是“有牽頭、無(wú)統(tǒng)籌”。事實(shí)上，領(lǐng)導(dǎo)小組自成立以來(lái)，沒(méi)有開(kāi)展過(guò)實(shí)質(zhì)性工作，協(xié)調(diào)機(jī)制也形同虛設(shè)，不能有效應(yīng)對(duì)日益突出的環(huán)境與健康問(wèn)題。
“為此，我多年提出議案、建議，希望建立國(guó)家環(huán)境與健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組，使其成為國(guó)務(wù)院環(huán)境與健康工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。”呂忠梅說(shuō)。
建立完善的環(huán)境與健康制度，需要有法律依據(jù)。呂忠梅多年來(lái)持續(xù)推進(jìn)“環(huán)境與健康法”的研究與立法工作，她和研究團(tuán)隊(duì)的成員提出了《環(huán)境與健康法(專(zhuān)家建議稿)》，對(duì)我國(guó)的環(huán)境與健康法律制度進(jìn)行了系統(tǒng)設(shè)計(jì)。
盡快實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害賠償制度法律化
呂忠梅所提的第二個(gè)提案與生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)。
近期，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》)，要求自2018年1月1日起，在全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。呂忠梅認(rèn)為：這項(xiàng)改革，意味著我國(guó)將形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的國(guó)益訴訟、公益訴訟、私益訴訟并行，行政磋商與司法裁判相互銜接的多層次、多元化糾紛解決機(jī)制。
“在這個(gè)方案出臺(tái)之前，2015年就發(fā)布了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑圏c(diǎn)文件，有7個(gè)省在2016年開(kāi)始了試點(diǎn)。但在跟蹤試點(diǎn)工作的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)了一些法律問(wèn)題，核心是生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的法律屬性，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任是民事責(zé)任嗎?生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是公益訴訟嗎?”呂忠梅認(rèn)為，如果法律屬性問(wèn)題不解決，《方案》的施行尤其是訴訟制度的建立，會(huì)因缺乏法律依據(jù)而造成混亂。
呂忠梅舉例說(shuō)，前不久看到山東首例省政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，省政府委托省環(huán)保廳作為該生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告人提起的是民事公益訴訟。
“有的由地方社會(huì)組織和政府作為共同被告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟;有的地方，是社會(huì)組織已經(jīng)提起過(guò)公益訴訟，政府又提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。這表明大家對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的性質(zhì)認(rèn)識(shí)是混亂的，環(huán)保法規(guī)定的公益訴訟，是授權(quán)檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織代表社會(huì)公共利益提起的訴訟;試點(diǎn)方案規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是授權(quán)地方政府代表國(guó)家自然資源所有權(quán)人提起的訴訟，兩種訴訟是有區(qū)別的。”呂忠梅認(rèn)為，沒(méi)有從法律上厘清“生態(tài)損害賠償責(zé)任”的概念，明確責(zé)任性質(zhì)是造成這種現(xiàn)象的主要原因。
呂忠梅建議，在2018年制定的土壤污染防治法中建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，“一方面這部法律已經(jīng)列入了全國(guó)人大常委會(huì)的2018年立法計(jì)劃，正在制定中;另一方面，《方案》所列舉的適用生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)那樾?，大多與土地利用有關(guān)。”在土壤污染防治法中建立這一制度后，司法機(jī)關(guān)可以據(jù)此制定司法解釋?zhuān)M快推進(jìn)這項(xiàng)重大改革措施“落地”。
“生態(tài)損害賠償訴訟是一種國(guó)家利益訴訟，而非一般的公益訴訟。生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人是省級(jí)人民政府及其地市級(jí)人民政府，生態(tài)損害賠償訴訟不同于由法律授權(quán)人民檢察院、環(huán)保團(tuán)體提起的公益訴訟，是代表國(guó)家以所有權(quán)人身份提起的國(guó)家利益訴訟，也應(yīng)建立與公益訴訟既相銜接，又有區(qū)別的訴訟制度。”呂忠梅談道。
促進(jìn)社會(huì)組織在公益訴訟中更好地發(fā)揮作用
目前，根據(jù)法律規(guī)定，具有提起環(huán)境公益訴訟原告資格的主體主要有社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)等。
我國(guó)首部記錄環(huán)境公益訴訟個(gè)案進(jìn)程的報(bào)告《環(huán)境公益訴訟觀(guān)察報(bào)告(2015年卷)》顯示，2015年符合相關(guān)規(guī)定的具備環(huán)境公益訴訟主體資格的社會(huì)組織有700多家，但當(dāng)年全國(guó)只有9家社會(huì)組織提起訴訟。
“一方面是因?yàn)榉蓪?duì)主體資格仍有比較嚴(yán)格的限制，另一方面，也說(shuō)明社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的能力尚需提高。”呂忠梅說(shuō)，根據(jù)2017年的調(diào)查，社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟數(shù)量在下降，檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟數(shù)量大幅度上升。
2015年，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在全國(guó)13個(gè)地區(qū)開(kāi)展提起公益訴訟試點(diǎn)。
相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，自2015年7月1日至2017年6月30日試點(diǎn)結(jié)束，全國(guó)法院共受理檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件1126件，審結(jié)938件。
2017年6月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過(guò)《關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定》，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟被正式寫(xiě)入行政訴訟法、民事訴訟法。3月2日，兩高發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，對(duì)訴前程序等作出細(xì)化規(guī)定。
“在檢察機(jī)關(guān)重視公益訴訟、行政機(jī)關(guān)關(guān)注國(guó)益訴訟的情況下，如何激活社會(huì)組織，更好實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織提起公益訴訟的制度功能，充分發(fā)揮社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性，值得高度重視。”呂忠梅舉例談道，在環(huán)境公益訴訟的范圍上還有擴(kuò)大空間，目前海洋環(huán)境保護(hù)法只規(guī)定了國(guó)家代表訴訟，社會(huì)組織提起海洋環(huán)境的公益訴訟應(yīng)該得到支持，這就需要有制度性安排。
在呂忠梅看來(lái)，環(huán)保組織的能力建設(shè)至關(guān)重要，目前環(huán)保組織的發(fā)展現(xiàn)狀難以支撐資金成本較高、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)要求高、調(diào)動(dòng)資源能力強(qiáng)的公益訴訟，“環(huán)境公益訴訟專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，調(diào)查取證既需要環(huán)保知識(shí)，更需要法律知識(shí)，環(huán)保組織在這方面人才也相對(duì)較少”。另外，財(cái)力不足、基礎(chǔ)建設(shè)薄弱，也是制約環(huán)保組織提起公益訴訟的重要因素。
設(shè)立基金是解決環(huán)境公益訴訟能力不足的有效方式。呂忠梅介紹，目前已有環(huán)保組織設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金用于支持環(huán)境公益訴訟活動(dòng)，但經(jīng)費(fèi)有限，難以承擔(dān)支持環(huán)境公益訴訟的重任。她建議政府建立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境保護(hù)基金，將公益訴訟司法裁判經(jīng)費(fèi)納入統(tǒng)一管理，明確對(duì)社會(huì)組織的支持方式;同時(shí)，鼓勵(lì)成立社會(huì)基金，通過(guò)多種渠道募集環(huán)境公益訴訟經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)。
建設(shè)“活水城市”
除了環(huán)保法治提案外，呂忠梅還提出了建設(shè)“活水城市”的建議。她認(rèn)為，對(duì)于城市雨水的利用，應(yīng)該以雨水為基礎(chǔ)，與現(xiàn)有水系打通，讓雨水“流得動(dòng)、存得住、回得來(lái)”。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，城市建設(shè)和城市化的快速發(fā)展，水資源已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素之一，經(jīng)濟(jì)社會(huì)、城市發(fā)展與自然災(zāi)害之間的矛盾凸現(xiàn)。
“雨水作為自然界的水資源，具有處理成本低，處理方法簡(jiǎn)單等優(yōu)點(diǎn)，把收集的雨水循環(huán)起來(lái)，收集的雨水得到充分利用，城市有了新的活力和生機(jī)，水體‘活’了，城市也‘活’了。”呂忠梅說(shuō)。
“但我國(guó)的雨水收集利用率僅為20%左右。”呂忠梅接著說(shuō)，水體在循環(huán)過(guò)程可以增加水體溶解氧含量，達(dá)到氣相(空氣)與液相(水體)的溶解氧平衡，有利于改善大氣質(zhì)量和局部的生態(tài)環(huán)境，“為解決城市遭遇下雨時(shí)‘水漫金山’，雨后缺水，河道河渠干涸的困境，建立城市水體的循環(huán)體系，讓包括城市雨水在內(nèi)的水流動(dòng)起來(lái)，逐步實(shí)現(xiàn)雨水‘流得動(dòng)、存得住、回得來(lái)’的水循環(huán)體系，對(duì)于城市的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義”。
呂忠梅指出，這種城市水資源循環(huán)過(guò)程也是構(gòu)建“活水城市”的重要內(nèi)容：“‘活水城市’的概念是科學(xué)的、可持續(xù)發(fā)展的，它體現(xiàn)了城市環(huán)境文化，有利于城市水資源的科學(xué)利用和綠色低碳城市建設(shè)，是解決水資源短缺的有效手段之一，也為改善城市水體和大氣質(zhì)量提供有益的啟示。”
“不能用違背生態(tài)規(guī)律的辦法保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”呂忠梅反復(fù)強(qiáng)調(diào)。
呂忠梅 法制日?qǐng)?bào)記者 居楊 攝
3月2日傍晚，忙碌一天的全國(guó)政協(xié)機(jī)關(guān)漸漸安靜下來(lái)。
剛從人民大會(huì)堂參加完政協(xié)大會(huì)籌備工作的呂忠梅，回到位于機(jī)關(guān)的辦公室，沒(méi)來(lái)得及喝一口水，便對(duì)記者說(shuō)：“我們開(kāi)始吧，8點(diǎn)還有會(huì)。”
這位曾連任第十屆、第十一屆、第十二屆全國(guó)人大代表的女法學(xué)家，現(xiàn)在是第十三屆全國(guó)政協(xié)委員。不過(guò)，無(wú)論有幾重身份，對(duì)呂忠梅來(lái)說(shuō)，“環(huán)保人”的定位始終不會(huì)變。
今年她會(huì)帶來(lái)怎樣的提案?在一個(gè)多小時(shí)的采訪(fǎng)中，呂忠梅娓娓道來(lái)。
完善環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理體制機(jī)制
環(huán)境與健康管理是近年來(lái)公眾關(guān)注度較高的話(huà)題。呂忠梅今年繼續(xù)針對(duì)完善國(guó)家環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理體制機(jī)制向全國(guó)政協(xié)提出提案。
“一方面，環(huán)境污染導(dǎo)致的人群健康損害已經(jīng)成為中國(guó)的現(xiàn)實(shí)威脅;另一方面，由于缺乏法律規(guī)制，環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理還處于部門(mén)分隔、缺位較多狀態(tài)。”在呂忠梅看來(lái)，解決環(huán)境與健康問(wèn)題，必須從改革管理體制、理順管理職能方面尋求突破。
事實(shí)上，我國(guó)已經(jīng)對(duì)開(kāi)展環(huán)境與健康工作制定了相關(guān)政策和法律：2007年當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生部、環(huán)保總局等十八個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布《國(guó)家環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃(2007-2015》，建立了環(huán)境與健康管理由衛(wèi)生、環(huán)保兩個(gè)部門(mén)共同牽頭的體制;2014年《環(huán)境保護(hù)法修訂案》第39條首次規(guī)定了環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度;2016年8月25日，中共中央政治局審議通過(guò)的《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》，明確提出將建設(shè)健康環(huán)境作為建設(shè)健康中國(guó)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其中一項(xiàng)重點(diǎn)工作是要建立健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度;今年1月，環(huán)保部印發(fā)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)環(huán)境與健康工作辦法(試行)》，對(duì)環(huán)保部門(mén)開(kāi)展環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、調(diào)查、評(píng)估、防控等作出規(guī)定。
“環(huán)保部的這個(gè)試行辦法意義重大，首次對(duì)環(huán)保法的原則性規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，使環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理制度程序化、可操作。但這只是一個(gè)環(huán)保部的規(guī)范性文件，效力層級(jí)低，不能真正解決目前存在的體制機(jī)制問(wèn)題。”呂忠梅直言，環(huán)境保護(hù)部門(mén)與衛(wèi)生計(jì)生等部門(mén)的職能分工與協(xié)作模式也沒(méi)有明確規(guī)定，“爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)”的問(wèn)題突出。
根據(jù)《國(guó)家環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃(2007-2015)》，國(guó)家環(huán)境與健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組分別由國(guó)家衛(wèi)計(jì)委和環(huán)保部的主管副部長(zhǎng)為組長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室也分別設(shè)在國(guó)家衛(wèi)計(jì)委和環(huán)保部。
在呂忠梅看來(lái)，這種雙牽頭安排實(shí)際上是“有牽頭、無(wú)統(tǒng)籌”。事實(shí)上，領(lǐng)導(dǎo)小組自成立以來(lái)，沒(méi)有開(kāi)展過(guò)實(shí)質(zhì)性工作，協(xié)調(diào)機(jī)制也形同虛設(shè)，不能有效應(yīng)對(duì)日益突出的環(huán)境與健康問(wèn)題。
“為此，我多年提出議案、建議，希望建立國(guó)家環(huán)境與健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組，使其成為國(guó)務(wù)院環(huán)境與健康工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。”呂忠梅說(shuō)。
建立完善的環(huán)境與健康制度，需要有法律依據(jù)。呂忠梅多年來(lái)持續(xù)推進(jìn)“環(huán)境與健康法”的研究與立法工作，她和研究團(tuán)隊(duì)的成員提出了《環(huán)境與健康法(專(zhuān)家建議稿)》，對(duì)我國(guó)的環(huán)境與健康法律制度進(jìn)行了系統(tǒng)設(shè)計(jì)。
盡快實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害賠償制度法律化
呂忠梅所提的第二個(gè)提案與生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)。
近期，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》)，要求自2018年1月1日起，在全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。呂忠梅認(rèn)為：這項(xiàng)改革，意味著我國(guó)將形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的國(guó)益訴訟、公益訴訟、私益訴訟并行，行政磋商與司法裁判相互銜接的多層次、多元化糾紛解決機(jī)制。
“在這個(gè)方案出臺(tái)之前，2015年就發(fā)布了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑圏c(diǎn)文件，有7個(gè)省在2016年開(kāi)始了試點(diǎn)。但在跟蹤試點(diǎn)工作的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)了一些法律問(wèn)題，核心是生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的法律屬性，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任是民事責(zé)任嗎?生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是公益訴訟嗎?”呂忠梅認(rèn)為，如果法律屬性問(wèn)題不解決，《方案》的施行尤其是訴訟制度的建立，會(huì)因缺乏法律依據(jù)而造成混亂。
呂忠梅舉例說(shuō)，前不久看到山東首例省政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，省政府委托省環(huán)保廳作為該生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告人提起的是民事公益訴訟。
“有的由地方社會(huì)組織和政府作為共同被告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟;有的地方，是社會(huì)組織已經(jīng)提起過(guò)公益訴訟，政府又提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。這表明大家對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的性質(zhì)認(rèn)識(shí)是混亂的，環(huán)保法規(guī)定的公益訴訟，是授權(quán)檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織代表社會(huì)公共利益提起的訴訟;試點(diǎn)方案規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是授權(quán)地方政府代表國(guó)家自然資源所有權(quán)人提起的訴訟，兩種訴訟是有區(qū)別的。”呂忠梅認(rèn)為，沒(méi)有從法律上厘清“生態(tài)損害賠償責(zé)任”的概念，明確責(zé)任性質(zhì)是造成這種現(xiàn)象的主要原因。
呂忠梅建議，在2018年制定的土壤污染防治法中建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，“一方面這部法律已經(jīng)列入了全國(guó)人大常委會(huì)的2018年立法計(jì)劃，正在制定中;另一方面，《方案》所列舉的適用生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)那樾?，大多與土地利用有關(guān)。”在土壤污染防治法中建立這一制度后，司法機(jī)關(guān)可以據(jù)此制定司法解釋?zhuān)M快推進(jìn)這項(xiàng)重大改革措施“落地”。
“生態(tài)損害賠償訴訟是一種國(guó)家利益訴訟，而非一般的公益訴訟。生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人是省級(jí)人民政府及其地市級(jí)人民政府，生態(tài)損害賠償訴訟不同于由法律授權(quán)人民檢察院、環(huán)保團(tuán)體提起的公益訴訟，是代表國(guó)家以所有權(quán)人身份提起的國(guó)家利益訴訟，也應(yīng)建立與公益訴訟既相銜接，又有區(qū)別的訴訟制度。”呂忠梅談道。
促進(jìn)社會(huì)組織在公益訴訟中更好地發(fā)揮作用
目前，根據(jù)法律規(guī)定，具有提起環(huán)境公益訴訟原告資格的主體主要有社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)等。
我國(guó)首部記錄環(huán)境公益訴訟個(gè)案進(jìn)程的報(bào)告《環(huán)境公益訴訟觀(guān)察報(bào)告(2015年卷)》顯示，2015年符合相關(guān)規(guī)定的具備環(huán)境公益訴訟主體資格的社會(huì)組織有700多家，但當(dāng)年全國(guó)只有9家社會(huì)組織提起訴訟。
“一方面是因?yàn)榉蓪?duì)主體資格仍有比較嚴(yán)格的限制，另一方面，也說(shuō)明社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的能力尚需提高。”呂忠梅說(shuō)，根據(jù)2017年的調(diào)查，社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟數(shù)量在下降，檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟數(shù)量大幅度上升。
2015年，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在全國(guó)13個(gè)地區(qū)開(kāi)展提起公益訴訟試點(diǎn)。
相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，自2015年7月1日至2017年6月30日試點(diǎn)結(jié)束，全國(guó)法院共受理檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件1126件，審結(jié)938件。
2017年6月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過(guò)《關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定》，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟被正式寫(xiě)入行政訴訟法、民事訴訟法。3月2日，兩高發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，對(duì)訴前程序等作出細(xì)化規(guī)定。
“在檢察機(jī)關(guān)重視公益訴訟、行政機(jī)關(guān)關(guān)注國(guó)益訴訟的情況下，如何激活社會(huì)組織，更好實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織提起公益訴訟的制度功能，充分發(fā)揮社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性，值得高度重視。”呂忠梅舉例談道，在環(huán)境公益訴訟的范圍上還有擴(kuò)大空間，目前海洋環(huán)境保護(hù)法只規(guī)定了國(guó)家代表訴訟，社會(huì)組織提起海洋環(huán)境的公益訴訟應(yīng)該得到支持，這就需要有制度性安排。
在呂忠梅看來(lái)，環(huán)保組織的能力建設(shè)至關(guān)重要，目前環(huán)保組織的發(fā)展現(xiàn)狀難以支撐資金成本較高、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)要求高、調(diào)動(dòng)資源能力強(qiáng)的公益訴訟，“環(huán)境公益訴訟專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，調(diào)查取證既需要環(huán)保知識(shí)，更需要法律知識(shí)，環(huán)保組織在這方面人才也相對(duì)較少”。另外，財(cái)力不足、基礎(chǔ)建設(shè)薄弱，也是制約環(huán)保組織提起公益訴訟的重要因素。
設(shè)立基金是解決環(huán)境公益訴訟能力不足的有效方式。呂忠梅介紹，目前已有環(huán)保組織設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金用于支持環(huán)境公益訴訟活動(dòng)，但經(jīng)費(fèi)有限，難以承擔(dān)支持環(huán)境公益訴訟的重任。她建議政府建立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境保護(hù)基金，將公益訴訟司法裁判經(jīng)費(fèi)納入統(tǒng)一管理，明確對(duì)社會(huì)組織的支持方式;同時(shí)，鼓勵(lì)成立社會(huì)基金，通過(guò)多種渠道募集環(huán)境公益訴訟經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)。
建設(shè)“活水城市”
除了環(huán)保法治提案外，呂忠梅還提出了建設(shè)“活水城市”的建議。她認(rèn)為，對(duì)于城市雨水的利用，應(yīng)該以雨水為基礎(chǔ)，與現(xiàn)有水系打通，讓雨水“流得動(dòng)、存得住、回得來(lái)”。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，城市建設(shè)和城市化的快速發(fā)展，水資源已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素之一，經(jīng)濟(jì)社會(huì)、城市發(fā)展與自然災(zāi)害之間的矛盾凸現(xiàn)。
“雨水作為自然界的水資源，具有處理成本低，處理方法簡(jiǎn)單等優(yōu)點(diǎn)，把收集的雨水循環(huán)起來(lái)，收集的雨水得到充分利用，城市有了新的活力和生機(jī)，水體‘活’了，城市也‘活’了。”呂忠梅說(shuō)。
“但我國(guó)的雨水收集利用率僅為20%左右。”呂忠梅接著說(shuō)，水體在循環(huán)過(guò)程可以增加水體溶解氧含量，達(dá)到氣相(空氣)與液相(水體)的溶解氧平衡，有利于改善大氣質(zhì)量和局部的生態(tài)環(huán)境，“為解決城市遭遇下雨時(shí)‘水漫金山’，雨后缺水，河道河渠干涸的困境，建立城市水體的循環(huán)體系，讓包括城市雨水在內(nèi)的水流動(dòng)起來(lái)，逐步實(shí)現(xiàn)雨水‘流得動(dòng)、存得住、回得來(lái)’的水循環(huán)體系，對(duì)于城市的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義”。
呂忠梅指出，這種城市水資源循環(huán)過(guò)程也是構(gòu)建“活水城市”的重要內(nèi)容：“‘活水城市’的概念是科學(xué)的、可持續(xù)發(fā)展的，它體現(xiàn)了城市環(huán)境文化，有利于城市水資源的科學(xué)利用和綠色低碳城市建設(shè)，是解決水資源短缺的有效手段之一，也為改善城市水體和大氣質(zhì)量提供有益的啟示。”
“不能用違背生態(tài)規(guī)律的辦法保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”呂忠梅反復(fù)強(qiáng)調(diào)。
