新年伊始，年前歷經(jīng)三次流標(biāo)的云南省西雙版納景洪市城市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目，于2018年2月23日在中國政府采購網(wǎng)掛出第四次招標(biāo)公告，整裝再出發(fā)。與“多次因響應(yīng)供應(yīng)商不足3家而遭流標(biāo)”這一現(xiàn)實(shí)相左的是，中國水網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，在第一次資格預(yù)審時，這一項(xiàng)目曾引發(fā)一霎的熱鬧：激起過包括綠色動力環(huán)保、旺能環(huán)保、中國天楹、盛運(yùn)環(huán)保等7家企業(yè)的興趣。
1四次招標(biāo)進(jìn)行中 六次發(fā)布澄清和更正公告
2017年5月12日，景洪市城市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目首次發(fā)布資格預(yù)審公告，公告顯示，項(xiàng)目設(shè)計(jì)處理總規(guī)模為1200噸/日，其中一期設(shè)計(jì)處理規(guī)模為800噸/日，二期設(shè)計(jì)處理規(guī)模為400噸/日(預(yù)留二期場地，在生活垃圾量達(dá)到擴(kuò)建需求時，開始建設(shè)第三條400t/d的生活垃圾焚燒線)。
項(xiàng)目擬采用爐排爐工藝，主要建設(shè)內(nèi)容為一座垃圾焚燒發(fā)電廠(主要含焚燒系統(tǒng)、余熱利用系統(tǒng)、煙氣凈化系統(tǒng)、滲濾液處理系統(tǒng)、爐渣利用系統(tǒng)、飛灰穩(wěn)定固化系統(tǒng))和相關(guān)配套設(shè)施(含進(jìn)場道路、電力接入系統(tǒng)和配套的轉(zhuǎn)運(yùn)車輛及垃圾中轉(zhuǎn)箱建設(shè))。
公告顯示，項(xiàng)目投資估算約48000萬元，全部由中選社會資本出資，招標(biāo)控制價為65元/噸，特許經(jīng)營期30年(含建設(shè)期2年)。
2017年6月初，項(xiàng)目首次資格預(yù)審結(jié)果出爐，共有7家企業(yè)參與，6家通過，盛運(yùn)環(huán)保未通過。詳情如下：
圖片來源：中國政府采購網(wǎng)
隨后，項(xiàng)目又先后發(fā)布了兩次澄清公告，對包括采用流化床還是爐排爐工藝在內(nèi)的十個問題進(jìn)行了解答，然而遺憾的是，2017年7月24日，首次招標(biāo)還是因?yàn)?ldquo;至本項(xiàng)目遞交投標(biāo)文件的截止時間時，共有2家供應(yīng)商遞交了項(xiàng)目的投標(biāo)文件，即遞交投標(biāo)文件的投標(biāo)人不足三家”而告吹。
8月底，項(xiàng)目再次啟動招標(biāo)，建設(shè)內(nèi)容未變，降低了投標(biāo)人資格條件，并對包括企業(yè)綜合實(shí)力評分等12個問題再次進(jìn)行了澄清。 遺憾的是，一而再，再而三，直至2017年畫上句號，該項(xiàng)目也沒有等來符合專業(yè)條件的或者對招標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)響應(yīng)的三家供應(yīng)商。
從第一次招標(biāo)至今，中國固廢網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目一共發(fā)布了三次澄清，三次更正公告，對20余個問題進(jìn)行了澄清和更正。四次招標(biāo)中，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容并無變動，引發(fā)疑問較多的點(diǎn)在于招標(biāo)文件中一些條款的設(shè)置，大致涉及企業(yè)的綜合實(shí)力評分標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目所在地生活垃圾物理成分或元素分析表問題等。
2為什么會屢屢流標(biāo)?
基于公開資料，E20研究院分析認(rèn)為，屢次流標(biāo)的原因可能存在四個方面：
(1)從項(xiàng)目本身的設(shè)計(jì)規(guī)模來看，建設(shè)規(guī)模或與城市人口不匹配，社會資本可能擔(dān)心垃圾量不足。資料顯示，景洪市人口53.7萬(2016年)，城鎮(zhèn)人口20.4萬人(戶籍人口口徑)，所產(chǎn)生的生活垃圾處理量實(shí)際很有可能達(dá)不到設(shè)計(jì)的1200噸(即便一期800噸也存在收運(yùn)上的不確定性)，所以社會資本有顧慮?？勺鰠⒖嫉氖?，同樣于今天環(huán)評獲批的河北遷安市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，總投資29798.67萬元，日處理生活垃圾600噸，而遷安市人口則有70多萬。
(2)招標(biāo)文件中“投標(biāo)人資格要求”和“供應(yīng)商綜合實(shí)力部分的評分辦法”較為復(fù)雜，如凈資產(chǎn)、資產(chǎn)負(fù)債率、企業(yè)管理體系認(rèn)證、所獲獎項(xiàng)等，可能有損社會資本公平競爭;
(3)景洪市地處邊境地區(qū)，地方財(cái)力、政府履約能力有限，2017年市本級一般預(yù)算收入為11.03億元、一般預(yù)算支出為38.23億元，潛在社會資本可能有所顧忌。
(4)投資額較同等規(guī)模項(xiàng)目偏高。根據(jù)《景洪市城市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目重大行政決策事項(xiàng)公示》，該項(xiàng)目為一期(800噸/日)投資48000萬元。按照業(yè)內(nèi)通常噸投資額為50萬元測算，投資額在40000萬元左右較為合理，而景洪市該項(xiàng)目較同等規(guī)模項(xiàng)目高出20%。投資額可能包括有關(guān)道路擴(kuò)建費(fèi)用、該項(xiàng)目紅線范圍內(nèi)的土地整理費(fèi)用等在內(nèi)，社會資本收益水平受到影響。
3為什么不更改采購方式?
既然屢屢遭遇流標(biāo)，有人不禁會問，為什么不更改采購方式?其實(shí)，更改采購方式也并不容易。
先來看一組招投標(biāo)法的規(guī)定：
《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十八條規(guī)定：“……投標(biāo)人少于三個的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照本法重新招標(biāo)。”第四十二條規(guī)定：“……依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的所有投標(biāo)被否決的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照本法重新招標(biāo)。”
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十四條規(guī)定：“”……投標(biāo)人少于3個的，不得開標(biāo);招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)。”
此外，《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》(財(cái)庫[2014]215號)第八條規(guī)定：“項(xiàng)目有3家以上社會資本通過資格預(yù)審的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作;項(xiàng)目通過資格預(yù)審的社會資本不足3家的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在調(diào)整資格預(yù)審公告內(nèi)容后重新組織資格預(yù)審;項(xiàng)目經(jīng)重新資格預(yù)審后合格社會資本仍不夠3家的，可以依法變更采購方式。”
《政府采購法》第三十七條規(guī)定：“廢標(biāo)后，除采購任務(wù)取消情形外，應(yīng)當(dāng)重新組織招標(biāo);需要采取其他方式采購的，應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門或者政府有關(guān)部門批準(zhǔn)。”
可見，按照這些規(guī)定，資格預(yù)審達(dá)到法定人數(shù)(3家及以上)時，如此前采取公開招標(biāo)而流標(biāo)，要變更為競爭性磋商等方式會受到一些限制。
基于以上，E20研究院建議，對于此類項(xiàng)目類似情形，為項(xiàng)目能夠順利招標(biāo)并實(shí)施，地方政府可能需要對此項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、交易條件、招投標(biāo)條件等進(jìn)行審視，或進(jìn)行市場測試獲得潛在社會資本方的反饋后進(jìn)行優(yōu)化;對于PPP項(xiàng)目社會資本方招采方式，建議研究有關(guān)政策、結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際依法變更為競爭性磋商方式實(shí)施。
1四次招標(biāo)進(jìn)行中 六次發(fā)布澄清和更正公告
2017年5月12日，景洪市城市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目首次發(fā)布資格預(yù)審公告，公告顯示，項(xiàng)目設(shè)計(jì)處理總規(guī)模為1200噸/日，其中一期設(shè)計(jì)處理規(guī)模為800噸/日，二期設(shè)計(jì)處理規(guī)模為400噸/日(預(yù)留二期場地，在生活垃圾量達(dá)到擴(kuò)建需求時，開始建設(shè)第三條400t/d的生活垃圾焚燒線)。
項(xiàng)目擬采用爐排爐工藝，主要建設(shè)內(nèi)容為一座垃圾焚燒發(fā)電廠(主要含焚燒系統(tǒng)、余熱利用系統(tǒng)、煙氣凈化系統(tǒng)、滲濾液處理系統(tǒng)、爐渣利用系統(tǒng)、飛灰穩(wěn)定固化系統(tǒng))和相關(guān)配套設(shè)施(含進(jìn)場道路、電力接入系統(tǒng)和配套的轉(zhuǎn)運(yùn)車輛及垃圾中轉(zhuǎn)箱建設(shè))。
公告顯示，項(xiàng)目投資估算約48000萬元，全部由中選社會資本出資，招標(biāo)控制價為65元/噸，特許經(jīng)營期30年(含建設(shè)期2年)。
2017年6月初，項(xiàng)目首次資格預(yù)審結(jié)果出爐，共有7家企業(yè)參與，6家通過，盛運(yùn)環(huán)保未通過。詳情如下：
圖片來源：中國政府采購網(wǎng)
隨后，項(xiàng)目又先后發(fā)布了兩次澄清公告，對包括采用流化床還是爐排爐工藝在內(nèi)的十個問題進(jìn)行了解答，然而遺憾的是，2017年7月24日，首次招標(biāo)還是因?yàn)?ldquo;至本項(xiàng)目遞交投標(biāo)文件的截止時間時，共有2家供應(yīng)商遞交了項(xiàng)目的投標(biāo)文件，即遞交投標(biāo)文件的投標(biāo)人不足三家”而告吹。
8月底，項(xiàng)目再次啟動招標(biāo)，建設(shè)內(nèi)容未變，降低了投標(biāo)人資格條件，并對包括企業(yè)綜合實(shí)力評分等12個問題再次進(jìn)行了澄清。 遺憾的是，一而再，再而三，直至2017年畫上句號，該項(xiàng)目也沒有等來符合專業(yè)條件的或者對招標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)響應(yīng)的三家供應(yīng)商。
從第一次招標(biāo)至今，中國固廢網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目一共發(fā)布了三次澄清，三次更正公告，對20余個問題進(jìn)行了澄清和更正。四次招標(biāo)中，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容并無變動，引發(fā)疑問較多的點(diǎn)在于招標(biāo)文件中一些條款的設(shè)置，大致涉及企業(yè)的綜合實(shí)力評分標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目所在地生活垃圾物理成分或元素分析表問題等。
2為什么會屢屢流標(biāo)?
基于公開資料，E20研究院分析認(rèn)為，屢次流標(biāo)的原因可能存在四個方面：
(1)從項(xiàng)目本身的設(shè)計(jì)規(guī)模來看，建設(shè)規(guī)模或與城市人口不匹配，社會資本可能擔(dān)心垃圾量不足。資料顯示，景洪市人口53.7萬(2016年)，城鎮(zhèn)人口20.4萬人(戶籍人口口徑)，所產(chǎn)生的生活垃圾處理量實(shí)際很有可能達(dá)不到設(shè)計(jì)的1200噸(即便一期800噸也存在收運(yùn)上的不確定性)，所以社會資本有顧慮?？勺鰠⒖嫉氖?，同樣于今天環(huán)評獲批的河北遷安市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，總投資29798.67萬元，日處理生活垃圾600噸，而遷安市人口則有70多萬。
(2)招標(biāo)文件中“投標(biāo)人資格要求”和“供應(yīng)商綜合實(shí)力部分的評分辦法”較為復(fù)雜，如凈資產(chǎn)、資產(chǎn)負(fù)債率、企業(yè)管理體系認(rèn)證、所獲獎項(xiàng)等，可能有損社會資本公平競爭;
(3)景洪市地處邊境地區(qū)，地方財(cái)力、政府履約能力有限，2017年市本級一般預(yù)算收入為11.03億元、一般預(yù)算支出為38.23億元，潛在社會資本可能有所顧忌。
(4)投資額較同等規(guī)模項(xiàng)目偏高。根據(jù)《景洪市城市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目重大行政決策事項(xiàng)公示》，該項(xiàng)目為一期(800噸/日)投資48000萬元。按照業(yè)內(nèi)通常噸投資額為50萬元測算，投資額在40000萬元左右較為合理，而景洪市該項(xiàng)目較同等規(guī)模項(xiàng)目高出20%。投資額可能包括有關(guān)道路擴(kuò)建費(fèi)用、該項(xiàng)目紅線范圍內(nèi)的土地整理費(fèi)用等在內(nèi)，社會資本收益水平受到影響。
3為什么不更改采購方式?
既然屢屢遭遇流標(biāo)，有人不禁會問，為什么不更改采購方式?其實(shí)，更改采購方式也并不容易。
先來看一組招投標(biāo)法的規(guī)定：
《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十八條規(guī)定：“……投標(biāo)人少于三個的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照本法重新招標(biāo)。”第四十二條規(guī)定：“……依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的所有投標(biāo)被否決的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照本法重新招標(biāo)。”
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十四條規(guī)定：“”……投標(biāo)人少于3個的，不得開標(biāo);招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)。”
此外，《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》(財(cái)庫[2014]215號)第八條規(guī)定：“項(xiàng)目有3家以上社會資本通過資格預(yù)審的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作;項(xiàng)目通過資格預(yù)審的社會資本不足3家的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在調(diào)整資格預(yù)審公告內(nèi)容后重新組織資格預(yù)審;項(xiàng)目經(jīng)重新資格預(yù)審后合格社會資本仍不夠3家的，可以依法變更采購方式。”
《政府采購法》第三十七條規(guī)定：“廢標(biāo)后，除采購任務(wù)取消情形外，應(yīng)當(dāng)重新組織招標(biāo);需要采取其他方式采購的，應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門或者政府有關(guān)部門批準(zhǔn)。”
可見，按照這些規(guī)定，資格預(yù)審達(dá)到法定人數(shù)(3家及以上)時，如此前采取公開招標(biāo)而流標(biāo)，要變更為競爭性磋商等方式會受到一些限制。
基于以上，E20研究院建議，對于此類項(xiàng)目類似情形，為項(xiàng)目能夠順利招標(biāo)并實(shí)施，地方政府可能需要對此項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、交易條件、招投標(biāo)條件等進(jìn)行審視，或進(jìn)行市場測試獲得潛在社會資本方的反饋后進(jìn)行優(yōu)化;對于PPP項(xiàng)目社會資本方招采方式，建議研究有關(guān)政策、結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際依法變更為競爭性磋商方式實(shí)施。
