分析重點(diǎn)：
垃圾處理PPP項(xiàng)目的合規(guī)運(yùn)營(yíng)設(shè)計(jì)
選題理由：
“運(yùn)營(yíng)”---這是2018年開年以來，PPP最火的概念。究其原因，當(dāng)然是財(cái)政部辦公廳《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金[2017]92號(hào))嚴(yán)格規(guī)定了PPP需包含運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，否則無法入庫(kù)。因此，當(dāng)下PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)，一定要著重考慮運(yùn)營(yíng)是什么?運(yùn)營(yíng)什么?怎么運(yùn)營(yíng)?這幾個(gè)關(guān)鍵性的問題。面對(duì)著這樣的局面，大家反應(yīng)不同，一種是抓緊將不合規(guī)的PPP項(xiàng)目包裝一下，添加一些運(yùn)營(yíng)內(nèi)容;一種是不慌不忙，先研究明白究竟92號(hào)文“運(yùn)營(yíng)”的含義是什么，再有針對(duì)性地操作。垃圾處理行業(yè)是一個(gè)輕建設(shè)重運(yùn)營(yíng)的行業(yè)，92號(hào)文對(duì)其本不應(yīng)該有什么影響，但由于我國(guó)生活垃圾處理費(fèi)是上交政府的，社會(huì)資本很少有能夠直接收取費(fèi)用的先例，于是我們就可以把垃圾處理項(xiàng)目等同于高速公路了，這樣的話，似乎運(yùn)營(yíng)性就不那么明顯了。這是一種普遍存在的困惑，因此筆者在瀛和律師機(jī)構(gòu)PPP中心主任汪金敏老師的文章啟發(fā)下，寫出了自己的一些想法和思考。
一、項(xiàng)目基本情況
項(xiàng)目名稱：中國(guó)某市生活垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)體系建設(shè)PPP項(xiàng)目
所屬行業(yè)：市政工程->垃圾處理
項(xiàng)目總投資：11000萬元
所處階段：準(zhǔn)備階段
回報(bào)機(jī)制：政府付費(fèi)
合作期限：18年
運(yùn)作方式：BOT
項(xiàng)目概況：本項(xiàng)目處于準(zhǔn)備階段，是垃圾處理項(xiàng)目中典型的無其他經(jīng)營(yíng)性收入的類型，該項(xiàng)目主要旨在建設(shè)當(dāng)?shù)氐氖锌h鄉(xiāng)垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)體系，提升人居環(huán)境。
二、提問
1、92號(hào)文要求PPP項(xiàng)目須運(yùn)營(yíng)，具體指什么?
2、垃圾處理PPP項(xiàng)目應(yīng)該如何設(shè)計(jì)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容?
三、分析
1、PPP假運(yùn)營(yíng)的寬松認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)
汪金敏老師作為專家組組長(zhǎng)，提出了PPP假運(yùn)營(yíng)的寬松認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是：
運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)低于5%或按實(shí)結(jié)算的政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目是假PPP。
其中主要的解釋和理由如下：
(1)政府付費(fèi)類實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)內(nèi)容
實(shí)質(zhì)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，按照財(cái)金〔2014〕156號(hào)規(guī)定，就公共交通項(xiàng)目是指“運(yùn)營(yíng)有關(guān)的高速公路、橋梁、城市軌道交通等公共交通設(shè)施”;就公用設(shè)施項(xiàng)目是指“供水、供熱、供氣、污水處理、垃圾處理等”;就社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目是指“提供醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)”。
這里暫時(shí)還用不到5%的比例，156號(hào)文的規(guī)定就決定了某一類型的項(xiàng)目有其相對(duì)特定的運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，如果沒有做到匹配，可能就是存在問題的。以垃圾處理為例，如果本項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)內(nèi)容不是區(qū)域生活垃圾的收集和轉(zhuǎn)運(yùn)，而是垃圾樓、中轉(zhuǎn)站的維護(hù)，周邊植被的養(yǎng)護(hù)，那么這就是非常明顯了，政府只是通過BT的方式讓社會(huì)資本方幫助其建設(shè)了一些垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)要做的工程。
此處，還有一個(gè)概念需要明晰：即“運(yùn)營(yíng)”與“使用者付費(fèi)”的關(guān)系。很多人誤解，使用者付費(fèi)才是運(yùn)營(yíng)，這樣理解的話，那養(yǎng)護(hù)公路就不是運(yùn)營(yíng)嗎?這不是與156號(hào)文明顯違背嘛。因此，如果一個(gè)項(xiàng)目有使用者付費(fèi)，那么一定有運(yùn)營(yíng);如果沒有使用者付費(fèi)，也不代表沒有運(yùn)營(yíng)。
關(guān)于“5%”是怎么得來的呢?為什么不是10%呢?汪老師將其認(rèn)定為寬松認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，肯定是運(yùn)營(yíng)內(nèi)容不要求占比太多。此外，這也與汪老師實(shí)際核查各地入庫(kù)PPP項(xiàng)目情況的大數(shù)據(jù)總結(jié)有關(guān)，不足5%的項(xiàng)目有但是不多，不至于達(dá)到大面積擊倒PPP項(xiàng)目的程度。從改革的穩(wěn)和緩的角度看，5%是汪老師根據(jù)實(shí)際情況確定的一個(gè)初步標(biāo)準(zhǔn)。
(2)運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)低于5%的提前鎖定政府支出責(zé)任
防止PPP異化為拉長(zhǎng)版BT是我國(guó)長(zhǎng)期的政策取向。財(cái)政部財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文解讀指出：“防止政府對(duì)項(xiàng)目各項(xiàng)支出承擔(dān)無條件的支付義務(wù)，使PPP異化為拉長(zhǎng)版BT”?！蛾P(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào))規(guī)定：“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(gòu)(BT)責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)”。
所謂禁止BT，我們要理解其中的深層次原因有二：一是政府支出可以，但是不能固化支出，不合理地增加政府債務(wù);二是政府支出可以，但是不能不合理地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，竣工驗(yàn)收就走人的社會(huì)資本把項(xiàng)目未來風(fēng)險(xiǎn)都讓政府承擔(dān)，再結(jié)合政府崗位定期調(diào)動(dòng)的政治制度，極有可能引發(fā)歷史遺留問題。
那么關(guān)鍵問題就是“運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)低于5%”與“BT”是否有相當(dāng)程度的關(guān)聯(lián)性?我們分別來看即可。
第一，為了不固化政府支出，就需要進(jìn)行績(jī)效考核。按照92號(hào)文最低程度的規(guī)定，建設(shè)部分30%納入績(jī)效考核，經(jīng)營(yíng)部分當(dāng)然是100%績(jī)效考核，那么一個(gè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)為5%的項(xiàng)目，績(jī)效考核結(jié)果的范圍是最高100%，最低95%*(1-30%)=66.5%，所以該項(xiàng)目的付費(fèi)區(qū)間是66.5%-100%，這么看上去似乎沒有什么太大問題，但汪老師是這樣解釋的：
社會(huì)資本方只要多出20%運(yùn)營(yíng)成本，即相當(dāng)于以30%建設(shè)成本的3%作為代價(jià)，一般就可以保證運(yùn)營(yíng)績(jī)效得滿分，從而保證足額得到30%建設(shè)成本。
關(guān)于30%究竟該怎么理解，市場(chǎng)上眾說紛紜。上述列舉的第一種觀點(diǎn)是30%建設(shè)成本的績(jī)效考核，是專門考核建設(shè)屬性的績(jī)效，比如雖然竣工驗(yàn)收合格，但是沒有達(dá)到規(guī)定使用年限，或者隨著使用過程而產(chǎn)生瑕疵啦，或者直接把維修維護(hù)劃入該部分績(jī)效考核;第二種觀點(diǎn)是30%建設(shè)成本能否得到，取決于運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核打分情況，運(yùn)營(yíng)績(jī)效滿分，那么30%建設(shè)成本就一定可以拿到。當(dāng)然還有其他觀點(diǎn)，比如說運(yùn)營(yíng)和建設(shè)占比為3:7的觀點(diǎn)，相對(duì)而言理由就不太充分了。
我們先來看看立法原意吧，財(cái)政部是這樣解釋的：
要求政府承擔(dān)的項(xiàng)目建設(shè)成本與運(yùn)營(yíng)成本均應(yīng)根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果進(jìn)行支付，且建設(shè)成本中參與績(jī)效考核的部分占比不得低于30%，防止當(dāng)前部分項(xiàng)目通過所謂“工程可用性付費(fèi)”方式，以“項(xiàng)目竣工即應(yīng)支付”的名義，提前鎖定政府對(duì)建設(shè)成本的無條件支付義務(wù)，弱化項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核的約束力。
財(cái)政部的解釋，毫無疑問非常清楚了，就是汪老師所持的觀點(diǎn)，因此其他觀點(diǎn)不攻自破。為了讓運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核發(fā)揮效力和重要作用，那么為了實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核所多支出的運(yùn)營(yíng)成本，與獲得的30%的建設(shè)成本之間，應(yīng)該有一定程度的相當(dāng)性。這時(shí)候，我們?cè)倏匆幌律厦嫱衾蠋煹慕庾x，就很好理解，為什么5%已經(jīng)是以小博大的最高程度容忍了。
(3)按實(shí)結(jié)算的沒有承擔(dān)主要運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)
社會(huì)資本方承擔(dān)主要運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目的基本要求。財(cái)金〔2016〕92號(hào)規(guī)定：“合同應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目基準(zhǔn)成本和項(xiàng)目資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率，參照工程竣工決算合理測(cè)算確定項(xiàng)目的補(bǔ)貼或收費(fèi)定價(jià)基準(zhǔn)。項(xiàng)目收入基準(zhǔn)以外的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)”。蘇財(cái)金〔2017〕92號(hào)文規(guī)定：“對(duì)無運(yùn)營(yíng)內(nèi)容…社會(huì)資本不實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等不得納入省PPP項(xiàng)目庫(kù)”。
按實(shí)結(jié)算，看似是比較公平的做法，實(shí)際上是社會(huì)資本花多少，政府就買多少單，所以正確的做法應(yīng)該是按實(shí)計(jì)算、嚴(yán)格績(jī)效結(jié)算?？?jī)效考核重中之重，一定要有。
(4)運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)低于5%或按實(shí)結(jié)算的物不所值
PPP模式比傳統(tǒng)模式融資成本高，只有在同等運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量下較大幅度降低運(yùn)營(yíng)成本，才可能做到物有所值。這就要求PPP模式中運(yùn)營(yíng)成本太少，否則沒有可降低的空間。換句話講，明明政府購(gòu)買服務(wù)、一般政府采購(gòu)、特許經(jīng)營(yíng)、EPC等就可以很好完成的事項(xiàng)，通過物有所值做PPP簡(jiǎn)直是天方夜譚，這也暴露了之前PPP項(xiàng)目審批流程中物有所值部分偏向定性分析、缺乏定量測(cè)算的弊端。
2、垃圾處理PPP項(xiàng)目應(yīng)該如何設(shè)計(jì)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容?
其實(shí)汪老師的論斷從邏輯和政策法規(guī)等多個(gè)角度看，都十分正確，5%的比例也只是現(xiàn)實(shí)所迫，因?yàn)樵偬岣弑壤脑?，不合?guī)的項(xiàng)目實(shí)在太多，會(huì)影響整個(gè)PPP行業(yè)在中國(guó)的發(fā)展?；诖?，對(duì)于垃圾處理行業(yè)的PPP項(xiàng)目，設(shè)計(jì)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容時(shí)有哪些注意事項(xiàng)呢?
嚴(yán)格績(jī)效考核：30%建設(shè)成本掛鉤+100%運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核
因?yàn)槔幚鞵PP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)內(nèi)容一般都是占據(jù)很大部分的，所以比例的問題基本不需要擔(dān)心，主要是要把績(jī)效考核機(jī)制制定清楚，最低程度也要滿足92號(hào)文的要求。垃圾處理一般以處理規(guī)模為績(jī)效考核的基礎(chǔ)依據(jù)，那么在劃定處理規(guī)模時(shí)應(yīng)該結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況合理確定范圍和區(qū)間，輔以動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，打造切實(shí)可行的一套績(jī)效考核機(jī)制。
垃圾處理PPP項(xiàng)目的合規(guī)運(yùn)營(yíng)設(shè)計(jì)
選題理由：
“運(yùn)營(yíng)”---這是2018年開年以來，PPP最火的概念。究其原因，當(dāng)然是財(cái)政部辦公廳《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金[2017]92號(hào))嚴(yán)格規(guī)定了PPP需包含運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，否則無法入庫(kù)。因此，當(dāng)下PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)，一定要著重考慮運(yùn)營(yíng)是什么?運(yùn)營(yíng)什么?怎么運(yùn)營(yíng)?這幾個(gè)關(guān)鍵性的問題。面對(duì)著這樣的局面，大家反應(yīng)不同，一種是抓緊將不合規(guī)的PPP項(xiàng)目包裝一下，添加一些運(yùn)營(yíng)內(nèi)容;一種是不慌不忙，先研究明白究竟92號(hào)文“運(yùn)營(yíng)”的含義是什么，再有針對(duì)性地操作。垃圾處理行業(yè)是一個(gè)輕建設(shè)重運(yùn)營(yíng)的行業(yè)，92號(hào)文對(duì)其本不應(yīng)該有什么影響，但由于我國(guó)生活垃圾處理費(fèi)是上交政府的，社會(huì)資本很少有能夠直接收取費(fèi)用的先例，于是我們就可以把垃圾處理項(xiàng)目等同于高速公路了，這樣的話，似乎運(yùn)營(yíng)性就不那么明顯了。這是一種普遍存在的困惑，因此筆者在瀛和律師機(jī)構(gòu)PPP中心主任汪金敏老師的文章啟發(fā)下，寫出了自己的一些想法和思考。
一、項(xiàng)目基本情況
項(xiàng)目名稱：中國(guó)某市生活垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)體系建設(shè)PPP項(xiàng)目
所屬行業(yè)：市政工程->垃圾處理
項(xiàng)目總投資：11000萬元
所處階段：準(zhǔn)備階段
回報(bào)機(jī)制：政府付費(fèi)
合作期限：18年
運(yùn)作方式：BOT
項(xiàng)目概況：本項(xiàng)目處于準(zhǔn)備階段，是垃圾處理項(xiàng)目中典型的無其他經(jīng)營(yíng)性收入的類型，該項(xiàng)目主要旨在建設(shè)當(dāng)?shù)氐氖锌h鄉(xiāng)垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)體系，提升人居環(huán)境。
二、提問
1、92號(hào)文要求PPP項(xiàng)目須運(yùn)營(yíng)，具體指什么?
2、垃圾處理PPP項(xiàng)目應(yīng)該如何設(shè)計(jì)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容?
三、分析
1、PPP假運(yùn)營(yíng)的寬松認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)
汪金敏老師作為專家組組長(zhǎng)，提出了PPP假運(yùn)營(yíng)的寬松認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是：
運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)低于5%或按實(shí)結(jié)算的政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目是假PPP。
其中主要的解釋和理由如下：
(1)政府付費(fèi)類實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)內(nèi)容
實(shí)質(zhì)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，按照財(cái)金〔2014〕156號(hào)規(guī)定，就公共交通項(xiàng)目是指“運(yùn)營(yíng)有關(guān)的高速公路、橋梁、城市軌道交通等公共交通設(shè)施”;就公用設(shè)施項(xiàng)目是指“供水、供熱、供氣、污水處理、垃圾處理等”;就社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目是指“提供醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)”。
這里暫時(shí)還用不到5%的比例，156號(hào)文的規(guī)定就決定了某一類型的項(xiàng)目有其相對(duì)特定的運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，如果沒有做到匹配，可能就是存在問題的。以垃圾處理為例，如果本項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)內(nèi)容不是區(qū)域生活垃圾的收集和轉(zhuǎn)運(yùn)，而是垃圾樓、中轉(zhuǎn)站的維護(hù)，周邊植被的養(yǎng)護(hù)，那么這就是非常明顯了，政府只是通過BT的方式讓社會(huì)資本方幫助其建設(shè)了一些垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)要做的工程。
此處，還有一個(gè)概念需要明晰：即“運(yùn)營(yíng)”與“使用者付費(fèi)”的關(guān)系。很多人誤解，使用者付費(fèi)才是運(yùn)營(yíng)，這樣理解的話，那養(yǎng)護(hù)公路就不是運(yùn)營(yíng)嗎?這不是與156號(hào)文明顯違背嘛。因此，如果一個(gè)項(xiàng)目有使用者付費(fèi)，那么一定有運(yùn)營(yíng);如果沒有使用者付費(fèi)，也不代表沒有運(yùn)營(yíng)。
關(guān)于“5%”是怎么得來的呢?為什么不是10%呢?汪老師將其認(rèn)定為寬松認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，肯定是運(yùn)營(yíng)內(nèi)容不要求占比太多。此外，這也與汪老師實(shí)際核查各地入庫(kù)PPP項(xiàng)目情況的大數(shù)據(jù)總結(jié)有關(guān)，不足5%的項(xiàng)目有但是不多，不至于達(dá)到大面積擊倒PPP項(xiàng)目的程度。從改革的穩(wěn)和緩的角度看，5%是汪老師根據(jù)實(shí)際情況確定的一個(gè)初步標(biāo)準(zhǔn)。
(2)運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)低于5%的提前鎖定政府支出責(zé)任
防止PPP異化為拉長(zhǎng)版BT是我國(guó)長(zhǎng)期的政策取向。財(cái)政部財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文解讀指出：“防止政府對(duì)項(xiàng)目各項(xiàng)支出承擔(dān)無條件的支付義務(wù)，使PPP異化為拉長(zhǎng)版BT”?！蛾P(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào))規(guī)定：“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(gòu)(BT)責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)”。
所謂禁止BT，我們要理解其中的深層次原因有二：一是政府支出可以，但是不能固化支出，不合理地增加政府債務(wù);二是政府支出可以，但是不能不合理地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，竣工驗(yàn)收就走人的社會(huì)資本把項(xiàng)目未來風(fēng)險(xiǎn)都讓政府承擔(dān)，再結(jié)合政府崗位定期調(diào)動(dòng)的政治制度，極有可能引發(fā)歷史遺留問題。
那么關(guān)鍵問題就是“運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)低于5%”與“BT”是否有相當(dāng)程度的關(guān)聯(lián)性?我們分別來看即可。
第一，為了不固化政府支出，就需要進(jìn)行績(jī)效考核。按照92號(hào)文最低程度的規(guī)定，建設(shè)部分30%納入績(jī)效考核，經(jīng)營(yíng)部分當(dāng)然是100%績(jī)效考核，那么一個(gè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)為5%的項(xiàng)目，績(jī)效考核結(jié)果的范圍是最高100%，最低95%*(1-30%)=66.5%，所以該項(xiàng)目的付費(fèi)區(qū)間是66.5%-100%，這么看上去似乎沒有什么太大問題，但汪老師是這樣解釋的：
社會(huì)資本方只要多出20%運(yùn)營(yíng)成本，即相當(dāng)于以30%建設(shè)成本的3%作為代價(jià)，一般就可以保證運(yùn)營(yíng)績(jī)效得滿分，從而保證足額得到30%建設(shè)成本。
關(guān)于30%究竟該怎么理解，市場(chǎng)上眾說紛紜。上述列舉的第一種觀點(diǎn)是30%建設(shè)成本的績(jī)效考核，是專門考核建設(shè)屬性的績(jī)效，比如雖然竣工驗(yàn)收合格，但是沒有達(dá)到規(guī)定使用年限，或者隨著使用過程而產(chǎn)生瑕疵啦，或者直接把維修維護(hù)劃入該部分績(jī)效考核;第二種觀點(diǎn)是30%建設(shè)成本能否得到，取決于運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核打分情況，運(yùn)營(yíng)績(jī)效滿分，那么30%建設(shè)成本就一定可以拿到。當(dāng)然還有其他觀點(diǎn)，比如說運(yùn)營(yíng)和建設(shè)占比為3:7的觀點(diǎn)，相對(duì)而言理由就不太充分了。
我們先來看看立法原意吧，財(cái)政部是這樣解釋的：
要求政府承擔(dān)的項(xiàng)目建設(shè)成本與運(yùn)營(yíng)成本均應(yīng)根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果進(jìn)行支付，且建設(shè)成本中參與績(jī)效考核的部分占比不得低于30%，防止當(dāng)前部分項(xiàng)目通過所謂“工程可用性付費(fèi)”方式，以“項(xiàng)目竣工即應(yīng)支付”的名義，提前鎖定政府對(duì)建設(shè)成本的無條件支付義務(wù)，弱化項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核的約束力。
財(cái)政部的解釋，毫無疑問非常清楚了，就是汪老師所持的觀點(diǎn)，因此其他觀點(diǎn)不攻自破。為了讓運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核發(fā)揮效力和重要作用，那么為了實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核所多支出的運(yùn)營(yíng)成本，與獲得的30%的建設(shè)成本之間，應(yīng)該有一定程度的相當(dāng)性。這時(shí)候，我們?cè)倏匆幌律厦嫱衾蠋煹慕庾x，就很好理解，為什么5%已經(jīng)是以小博大的最高程度容忍了。
(3)按實(shí)結(jié)算的沒有承擔(dān)主要運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)
社會(huì)資本方承擔(dān)主要運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目的基本要求。財(cái)金〔2016〕92號(hào)規(guī)定：“合同應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目基準(zhǔn)成本和項(xiàng)目資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率，參照工程竣工決算合理測(cè)算確定項(xiàng)目的補(bǔ)貼或收費(fèi)定價(jià)基準(zhǔn)。項(xiàng)目收入基準(zhǔn)以外的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)”。蘇財(cái)金〔2017〕92號(hào)文規(guī)定：“對(duì)無運(yùn)營(yíng)內(nèi)容…社會(huì)資本不實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等不得納入省PPP項(xiàng)目庫(kù)”。
按實(shí)結(jié)算，看似是比較公平的做法，實(shí)際上是社會(huì)資本花多少，政府就買多少單，所以正確的做法應(yīng)該是按實(shí)計(jì)算、嚴(yán)格績(jī)效結(jié)算?？?jī)效考核重中之重，一定要有。
(4)運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)低于5%或按實(shí)結(jié)算的物不所值
PPP模式比傳統(tǒng)模式融資成本高，只有在同等運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量下較大幅度降低運(yùn)營(yíng)成本，才可能做到物有所值。這就要求PPP模式中運(yùn)營(yíng)成本太少，否則沒有可降低的空間。換句話講，明明政府購(gòu)買服務(wù)、一般政府采購(gòu)、特許經(jīng)營(yíng)、EPC等就可以很好完成的事項(xiàng)，通過物有所值做PPP簡(jiǎn)直是天方夜譚，這也暴露了之前PPP項(xiàng)目審批流程中物有所值部分偏向定性分析、缺乏定量測(cè)算的弊端。
2、垃圾處理PPP項(xiàng)目應(yīng)該如何設(shè)計(jì)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容?
其實(shí)汪老師的論斷從邏輯和政策法規(guī)等多個(gè)角度看，都十分正確，5%的比例也只是現(xiàn)實(shí)所迫，因?yàn)樵偬岣弑壤脑?，不合?guī)的項(xiàng)目實(shí)在太多，會(huì)影響整個(gè)PPP行業(yè)在中國(guó)的發(fā)展?；诖?，對(duì)于垃圾處理行業(yè)的PPP項(xiàng)目，設(shè)計(jì)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容時(shí)有哪些注意事項(xiàng)呢?
嚴(yán)格績(jī)效考核：30%建設(shè)成本掛鉤+100%運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核
因?yàn)槔幚鞵PP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)內(nèi)容一般都是占據(jù)很大部分的，所以比例的問題基本不需要擔(dān)心，主要是要把績(jī)效考核機(jī)制制定清楚，最低程度也要滿足92號(hào)文的要求。垃圾處理一般以處理規(guī)模為績(jī)效考核的基礎(chǔ)依據(jù)，那么在劃定處理規(guī)模時(shí)應(yīng)該結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況合理確定范圍和區(qū)間，輔以動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，打造切實(shí)可行的一套績(jī)效考核機(jī)制。
