作為中國(guó)第19個(gè)稅種，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》將于2018年1月1日正式開(kāi)征，意味著征收了近40年的排污費(fèi)正式謝幕。這是中國(guó)政府第一次對(duì)污染排放企業(yè)征收環(huán)保稅，以解決過(guò)去排污費(fèi)制度存在的執(zhí)法剛性不足、地方政府干預(yù)等問(wèn)題。據(jù)估算，環(huán)保稅征收規(guī)模將達(dá)500億元。

 

中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)顯示，中國(guó)近1/3地表水低于III類水標(biāo)準(zhǔn)，60%的地下水受到污染，75.1%的地級(jí)及以上城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)。那么，新開(kāi)征的環(huán)保稅能否帶動(dòng)高污染高排放企業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型、改善中國(guó)嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題？

 

01為什么要以稅代費(fèi)？

 

要回答環(huán)保稅的作用，首先要從環(huán)保稅和排污費(fèi)之間的異同說(shuō)起。

 

過(guò)去排污費(fèi)制度的最大問(wèn)題是費(fèi)用拖欠。2014至2016年間，中國(guó)國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)欠繳的排污費(fèi)為3.5億元、7.6億元、16.7億元，分別占各年應(yīng)繳征收排污費(fèi)的比例為4%、8%和17%。2016年，無(wú)一省份繳清排污費(fèi)，拖欠最多的遼寧、江蘇兩省欠費(fèi)高達(dá)2.2億和1.7億元。

 

《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》規(guī)定，征收部門有權(quán)向逾期欠繳企業(yè)最高追繳3倍以上排污費(fèi)。而《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》規(guī)定，稅務(wù)部門有權(quán)對(duì)逾期未繳稅或少繳稅的企業(yè)處于最高5倍的稅費(fèi)，同時(shí)有權(quán)查封、扣押未繳稅或少繳稅企業(yè)的商品或從該企業(yè)銀行戶口直接扣繳稅款。“費(fèi)改稅”后，環(huán)保稅將對(duì)解決欠費(fèi)、執(zhí)法剛性不足等問(wèn)題起到至關(guān)重要的作用。

 

此外，環(huán)保稅還有助于政府通過(guò)稅收減免來(lái)激勵(lì)工業(yè)企業(yè)采取有效的環(huán)保措施，減少污染物排放。例如，環(huán)保稅法條款中對(duì)那些污染物減排低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)30%的企業(yè)實(shí)施優(yōu)惠，只按75%來(lái)征收環(huán)保稅，差別稅收減免意在通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)促進(jìn)企業(yè)主動(dòng)減排。

 

02環(huán)保稅能促進(jìn)高污染高排放企業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型嗎？

 

1.從征收稅額來(lái)看，如果不提高稅額，影響甚小。

 

環(huán)保稅法規(guī)定，廢水中污染物稅額為每當(dāng)量為1.4~14元，廢氣中污染物每當(dāng)量的征收稅額為1.2~12元，具體征收稅額由各省環(huán)保部門根據(jù)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量來(lái)定。但是，遵循“稅費(fèi)平移”原則，各省環(huán)保稅額與排污費(fèi)規(guī)定的繳費(fèi)額度基本一致。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有23個(gè)省實(shí)行了排污費(fèi)最低征收標(biāo)準(zhǔn)。

 

目前，廣東、江蘇、云南、貴州等9省公布了環(huán)保稅稅額的征稅方案，只有廣東、貴州和云南3省提高了污染物稅額的基準(zhǔn)，其余省份仍然保持了2017年的征收標(biāo)準(zhǔn)，但此標(biāo)準(zhǔn)難以對(duì)高污染高排放行業(yè)構(gòu)成足夠的稅負(fù)壓力以倒逼其綠色轉(zhuǎn)型。

 

2015年中國(guó)工業(yè)廢氣排放量最高的五大行業(yè)分別為電力及熱力生產(chǎn)供應(yīng)業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、化學(xué)品制造；而工業(yè)廢水排放量最高的五大行業(yè)則為化學(xué)品制造、造紙及紙制品業(yè)、紡織業(yè)、煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)、農(nóng)副食品加工業(yè)。

 

根據(jù)2015年排污費(fèi)征收情況來(lái)看，國(guó)控重點(diǎn)企業(yè)征收的排污費(fèi)約為88.8億元，征收企業(yè)數(shù)量為13974，每家企業(yè)平均繳納的排污費(fèi)約為64萬(wàn)元。將其與大中型高污染高排放工業(yè)企業(yè)的平均利潤(rùn)對(duì)比不難發(fā)現(xiàn)，除黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)，排污費(fèi)對(duì)其它高污染行業(yè)的平均利潤(rùn)影響微乎其微。

 

同樣，遵循“稅費(fèi)平移”原則的環(huán)保稅，對(duì)高排放行業(yè)利潤(rùn)的影響也十分有限。特別是對(duì)工業(yè)廢水排放量最大的化學(xué)品制造業(yè)而言，稅額對(duì)其利潤(rùn)影響幾乎可以忽略不計(jì)。

 

另外，稅額和污染物治理成本之間仍存在較大差距，企業(yè)主動(dòng)治理的動(dòng)力不足。例如，根據(jù)廣東省抽樣200家企業(yè)測(cè)算，大氣污染物二氧化硫和氮氧化物平均治理成本分別為3.6元/當(dāng)量和20.9元/每當(dāng)量，分別是現(xiàn)行排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的3倍和17.4倍。水污染物化學(xué)需氧量和氨氮平均治理成本分別為7.4元/當(dāng)量和31.4元/當(dāng)量，分別是現(xiàn)行排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的5.3倍和22.4倍。與高昂的治理成本相比，交稅對(duì)企業(yè)更有利可圖，環(huán)保稅難以發(fā)揮激勵(lì)作用促進(jìn)企業(yè)主動(dòng)減排。

 

2.“政策性減免”條款一旦被濫用，將難以對(duì)排污大戶起限制作用。

 

環(huán)境保護(hù)稅法繼承了排污費(fèi)的政策性減免措施，例如，對(duì)達(dá)標(biāo)排放的污水處理廠，環(huán)境保護(hù)稅法將給予政策性免征，而對(duì)污染物排放低于國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)30%的企業(yè)，減按75%征收的環(huán)保稅。

 

這一措施旨在通過(guò)稅收免征和優(yōu)惠促進(jìn)企業(yè)主動(dòng)減少污染物排放。然而，過(guò)去實(shí)施過(guò)程中一直存在著審核不嚴(yán)等問(wèn)題，特別是對(duì)部分超標(biāo)排放的污水處理廠和企業(yè)給予了免征優(yōu)惠。中國(guó)工業(yè)廢水排放大省江蘇、山東、浙江、河北均存在這一問(wèn)題，最為嚴(yán)重的是山東，近43%獲得政策性免征企業(yè)工業(yè)廢水超標(biāo)排放。

 

例如，江蘇省揚(yáng)子江藥業(yè)集團(tuán)有限公司在第二季度出現(xiàn)總氮超標(biāo)，但該集團(tuán)仍享受了政策性免征待遇。同樣，山東金號(hào)織業(yè)有限公司從2016年第二季度起連續(xù)三個(gè)季度污染物超標(biāo)排放，2016年5月5日總磷排放濃度甚至超標(biāo)14倍，山東省相關(guān)部門還是給予該企業(yè)連續(xù)三個(gè)季度的政策性免征。

 

如果不嚴(yán)格審核享受政策性免征企業(yè)的資質(zhì)，不僅不能對(duì)主動(dòng)減排的企業(yè)起到激勵(lì)作用，反而會(huì)變成為地方政府縱容超標(biāo)排放、阻礙工藝升級(jí)改造的工具。

 

3.重點(diǎn)污染源監(jiān)控信息可靠有效是環(huán)保稅發(fā)揮作用的前提。

 

企業(yè)污染物排放數(shù)據(jù)的可靠性和有效性是環(huán)保稅促進(jìn)高污染行業(yè)減排的前提。然而，近年內(nèi)，排放數(shù)據(jù)造假層出不窮，數(shù)據(jù)可靠性備受質(zhì)疑。2016年上半年，杭州市環(huán)保局就查處了8宗典型污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施及數(shù)據(jù)弄虛作假的案件，其中浙江征天印染有限公司人為故意逃避監(jiān)管，超標(biāo)排放污水，被處以24萬(wàn)元罰款；湖北省檢察機(jī)關(guān)甚至對(duì)湖北某陶瓷有限公司篡改污染數(shù)據(jù)的行為提起訴訟[1]，并批捕該公司的負(fù)責(zé)人。

 

除了可靠性，污染源數(shù)據(jù)的有效性對(duì)于核定排污單位的所應(yīng)承擔(dān)的環(huán)保稅額也至關(guān)重要。2017年1月-11月，四川、寧夏、山東、山西等四省的污染源數(shù)據(jù)傳輸有效率[2]未達(dá)到90%，其中山西傳輸有效率僅為83.09%，為中國(guó)最低。有9個(gè)城市及自治州的污染源數(shù)據(jù)有效率未達(dá)到80%，其中山西朔州市僅為57.64%。

 

國(guó)控重點(diǎn)污染源數(shù)據(jù)的有效性也不容樂(lè)觀。例如，江蘇省2017年1月份有77家國(guó)控重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)[3]的染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)至少有一天無(wú)數(shù)據(jù)，其中蘇州市的玖龍紙業(yè)（太倉(cāng)）有限公司一個(gè)月內(nèi)甚至出現(xiàn)5天沒(méi)有排放數(shù)據(jù)。在缺少有效污染源數(shù)據(jù)的情況下，要核算排污單位應(yīng)承擔(dān)的環(huán)保稅基本不可能。

 

若要讓環(huán)保稅能真正倒逼高污染高排放企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，建議各省在提高環(huán)保稅額的基礎(chǔ)上，保障污染源數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，同時(shí)加強(qiáng)政策性免征企業(yè)審核。