2021年，風(fēng)電、光伏產(chǎn)業(yè)將告別補(bǔ)貼，全面邁入平價(jià)上網(wǎng)。然而，存量項(xiàng)目的補(bǔ)貼拖欠歷史問題，始終是風(fēng)電、光伏產(chǎn)業(yè)的沉重負(fù)擔(dān)，讓行業(yè)無(wú)法輕裝上陣。近日，中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)風(fēng)能專業(yè)委員會(huì)秘書長(zhǎng)秦海巖提出《發(fā)行債券徹底解決可再生能源補(bǔ)貼支付滯后問題》。

秦主任認(rèn)為：

1）補(bǔ)貼政策不僅促進(jìn)了可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶來(lái)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)高于補(bǔ)貼資金，起到了“四兩撥千斤”的效果；

2）不僅國(guó)有企業(yè)，民企補(bǔ)貼被拖欠補(bǔ)貼已經(jīng)超過(guò)千億元，再不解決，很多民企將因“貧血”、“缺血”而難以為繼，不利于貫徹落實(shí)中央提出的“六穩(wěn)”和“六保”目標(biāo)；

3）由于明年將全面進(jìn)入平價(jià)時(shí)代，補(bǔ)貼資金缺口的具體金額十分明確；發(fā)多少債能解決問題也十分明確。因此，現(xiàn)在是發(fā)債解決問題的最好時(shí)機(jī)。

4）作為央企、補(bǔ)貼發(fā)放具體執(zhí)行者，國(guó)網(wǎng)是發(fā)債的最佳主體，能發(fā)揮中央企業(yè)“大國(guó)重器”的重要作用，服務(wù)國(guó)家發(fā)展大局。

以下是秦海巖主任文章原文：

補(bǔ)貼政策是推動(dòng)新技術(shù)擺脫既有路徑依賴，打破技術(shù)鎖定效應(yīng)的最有效方式之一，目的是幫助新產(chǎn)業(yè)快速成熟，最終實(shí)現(xiàn)無(wú)需補(bǔ)貼的市場(chǎng)化生存發(fā)展。在《可再生能源法》確立的補(bǔ)貼政策支持下，我國(guó)風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大，技術(shù)水平顯著提升，成本大幅下降，過(guò)去10年間，我國(guó)風(fēng)電成本下降了40%，光伏發(fā)電成本下降了70%，已基本達(dá)到平價(jià)水平。我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)實(shí)力不斷壯大，不僅為我國(guó)提早實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)，也為全球應(yīng)對(duì)氣候變化和環(huán)境危機(jī)做出了重要貢獻(xiàn)。同時(shí)，可再生能源產(chǎn)業(yè)也成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎。2019年，我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)吸引超過(guò)6000億元投資，創(chuàng)造出400多萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，貢獻(xiàn)稅收2000多億元，取得巨大經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。這一過(guò)程中，補(bǔ)貼起到了“四兩撥千斤”的效果。但可再生能源補(bǔ)貼長(zhǎng)期拖欠問題也成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不可承受之重。

一、補(bǔ)貼拖欠問題已到了非解決不可的程度

可再生能源補(bǔ)貼缺口問題由來(lái)已久。

一方面原因是資金來(lái)源不能滿足補(bǔ)貼需求。根據(jù)現(xiàn)行政策，可再生能源標(biāo)桿電價(jià)與各地煤電標(biāo)桿電價(jià)之差，由從全國(guó)銷售電量中收取的“可再生能源電價(jià)附加”補(bǔ)足（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和西藏用電免征，居民生活用電減征政策各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不同，為0~8厘/千瓦時(shí)）?！犊稍偕茉捶ā穼?shí)施以來(lái)，“可再生能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)”歷經(jīng)五次調(diào)整，2006年最初征收標(biāo)準(zhǔn)0.001元/千瓦時(shí)，2016年提高至0.019元/千瓦時(shí)，這一標(biāo)準(zhǔn)維持至今（2016年曾建議提出，上調(diào)至3分錢，即可滿足全部補(bǔ)貼需求，但未獲通過(guò)）。這使得“十三五”以來(lái)“可再生能源電價(jià)附加”征收額遠(yuǎn)低于實(shí)際需求，導(dǎo)致補(bǔ)貼缺口持續(xù)加大。

另一方面是未能足額征收。2015-2019年征收率不到85%，每年約有200億元應(yīng)收未收資金。各種原因疊加，導(dǎo)致補(bǔ)貼在2019年底缺口累計(jì)超過(guò)2600億元，2020年底缺口將突破3000億元。據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2020年可安排的“可再生能源電價(jià)附加”資金預(yù)算為923.55億元。以此為基數(shù)，根據(jù)社會(huì)用電量預(yù)計(jì)增長(zhǎng)幅度5.5%測(cè)算未來(lái)年度補(bǔ)貼資金收入情況。同時(shí)，對(duì)已建成的及平價(jià)政策并網(wǎng)節(jié)點(diǎn)前有望建成的需要補(bǔ)貼的可再生能源項(xiàng)目進(jìn)行梳理，并根據(jù)國(guó)家現(xiàn)行補(bǔ)貼政策對(duì)補(bǔ)貼需求資金進(jìn)行保守估算。按現(xiàn)行支付政策，優(yōu)先撥付光伏扶貧項(xiàng)目、50kW及以下自然人分布式項(xiàng)目、公共可再生能源獨(dú)立系統(tǒng)、2019年采取競(jìng)價(jià)方式確定的光伏項(xiàng)目及領(lǐng)跑者項(xiàng)目所需補(bǔ)貼，其他發(fā)電項(xiàng)目，不分年份和批次，統(tǒng)一按照等比例進(jìn)行撥付。在上述前提下，2031年之前，風(fēng)電、光伏項(xiàng)目，將只能拿到補(bǔ)貼總額的15%-20%。按這樣的支付比例，項(xiàng)目的電費(fèi)收入難以支付貸款本息。加之申報(bào)撥付流程繁瑣，補(bǔ)貼資金的發(fā)放周期較長(zhǎng)。很多可再生能源企業(yè)陷入現(xiàn)金流枯竭的危險(xiǎn)境地，特別是民營(yíng)企業(yè)處境更加艱難，部分風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目因沒有足夠的現(xiàn)金流償還貸款，出現(xiàn)了違約現(xiàn)象。一些金融機(jī)構(gòu)因此收緊風(fēng)電、光伏行業(yè)的信貸規(guī)模，進(jìn)一步加劇了可再生能源行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)了解，拖欠補(bǔ)貼超過(guò)10億元的民企不在少數(shù)，其中最多的民企被拖欠金額超過(guò)百億元，累計(jì)拖欠民企補(bǔ)貼資金超過(guò)千億元。即便是央企也不堪重負(fù)，如龍?jiān)措娏?、華能新能源、大唐新能源、中廣核新能源等被拖欠補(bǔ)貼都超過(guò)200億元，2019年財(cái)報(bào)顯示，這些企業(yè)的應(yīng)收賬款均超過(guò)了當(dāng)期的營(yíng)業(yè)收入。 可再生能源補(bǔ)貼支付滯后，不僅將導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)難以為繼，逐漸失去“供血”和“造血”機(jī)能，更有損政府信譽(yù)，使市場(chǎng)喪失投資信心。長(zhǎng)此以往，不僅不利于可再生能源行業(yè)的健康發(fā)展，亦會(huì)影響到就業(yè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不利于貫徹落實(shí)中央提出的“六穩(wěn)”和“六保”目標(biāo)。因此，這一問題必須在“十四五”之前得到解決，企業(yè)才能輕裝上陣，真正實(shí)現(xiàn)可再生能源行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

二、當(dāng)前是解決補(bǔ)貼拖欠問題的最佳時(shí)機(jī)

第一個(gè)有利條件是，補(bǔ)貼需求的總盤子已經(jīng)封口。

1）需要補(bǔ)貼的項(xiàng)目數(shù)量已經(jīng)收口。按照《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于完善風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2019〕882號(hào)），自2021年1月1日開始，新核準(zhǔn)的陸上風(fēng)電項(xiàng)目全面實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，國(guó)家不再補(bǔ)貼；2022年開始，新核準(zhǔn)海上風(fēng)電項(xiàng)目，國(guó)家不再補(bǔ)貼。按照國(guó)家規(guī)劃，光伏2021年也將不再有新增補(bǔ)貼項(xiàng)目。這樣風(fēng)電光伏補(bǔ)貼需求的總盤子基本可以收口。

2）單個(gè)項(xiàng)目補(bǔ)貼資金也采取了收口辦法。根據(jù)《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》（財(cái)建〔2020〕4號(hào)），依法依規(guī)納入補(bǔ)貼目錄的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，按國(guó)家發(fā)改委制定電價(jià)政策時(shí)依據(jù)的“合理利用小時(shí)數(shù)”核定中央財(cái)政補(bǔ)貼額度，同時(shí)明確了總補(bǔ)貼資金額度是“合理利用小時(shí)數(shù)”乘以年限20年。新政策改變了之前按照實(shí)際發(fā)電量核算補(bǔ)貼的辦法，按“合理利用小時(shí)數(shù)”給與年度補(bǔ)貼資金是符合邏輯的。因?yàn)楫?dāng)初測(cè)算各類資源區(qū)電價(jià)時(shí)，就是按照當(dāng)時(shí)投資水平、資金成本、運(yùn)行成本以及各資源區(qū)保守的等效滿負(fù)荷小時(shí)數(shù)，加上合理收益確定的電價(jià)。即按照這個(gè)標(biāo)桿電價(jià)，收購(gòu)“合理利用小時(shí)數(shù)”的電量，項(xiàng)目就能實(shí)現(xiàn)基本收益。希望相關(guān)部門盡快確定各類資源區(qū)的“合理利用小時(shí)數(shù)”，風(fēng)電四類資源區(qū)年“合理利用小時(shí)數(shù)”2600、2400、2200、2000，光伏三類資源區(qū)年“合理利用小時(shí)數(shù)”1600、1300、1100，是比較合理的水平（競(jìng)價(jià)項(xiàng)目的合理利用小時(shí)數(shù)邏輯不太一樣，可以另行考慮）。這樣，每年需要的補(bǔ)貼資金和未來(lái)項(xiàng)目壽命周期內(nèi)所需要的全部補(bǔ)貼資金量基本明確。

第二個(gè)有利條件是，疫情后時(shí)代的綠色復(fù)蘇計(jì)劃提供了契機(jī)。

為應(yīng)對(duì)新冠疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)衰退，世界各國(guó)紛紛出臺(tái)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。我國(guó)政府也提出了規(guī)模龐大的財(cái)政刺激方案。3月以來(lái)，聯(lián)合國(guó)與相關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)一直呼吁全球推動(dòng)綠色低碳復(fù)蘇。中國(guó)作為拉動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最主要引擎，已明確表示對(duì)推動(dòng)全球綠色低碳復(fù)蘇的支持。在這一背景下，社會(huì)資金使用成本會(huì)大幅降低。需要補(bǔ)貼的項(xiàng)目和單個(gè)項(xiàng)目所需補(bǔ)貼資金基本框定，未來(lái)每年所需補(bǔ)貼資金就定死了，不存在“無(wú)底洞”，不存在“不確定性”。加上眼下的貨幣寬松政策，為采取金融手段解決問題提供了絕佳時(shí)機(jī)。

三、發(fā)行債券解決可再生能源附加資金缺口是可行方式

發(fā)行“政府支持債券”或“政府支持機(jī)構(gòu)債券”，通過(guò)市場(chǎng)化融資方式募集長(zhǎng)期限、低成本資金，撬動(dòng)社會(huì)資本，是解決目前可再生能源附加資金缺口的可行手段。

這兩種債券具有政府支持屬性，有利于提振市場(chǎng)對(duì)于所發(fā)行債券的信心，有利于支撐較大的債券發(fā)行規(guī)模，而且我國(guó)也有類似的先例。

比如“鐵道債”，全稱為中國(guó)鐵路建設(shè)債券，由中國(guó)鐵路總公司發(fā)行，所融資金用于鐵路建設(shè)及機(jī)車車輛購(gòu)置。以及“匯金債”，由中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司發(fā)行，匯金債屬于“政府支持機(jī)構(gòu)債券”，所籌集的資金將代表國(guó)家向中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司注資及參與部分大型國(guó)有銀行的再融資活動(dòng)等。

（一）發(fā)行規(guī)模、期限和償還來(lái)源

根據(jù)目前補(bǔ)貼資金缺口匡算，2020年年底缺口將達(dá)到3000億元（具體數(shù)額有待進(jìn)行精確統(tǒng)計(jì)）。建議先期發(fā)行3000億元規(guī)模，一次性兌付截止到2020年年底累計(jì)拖欠的全部補(bǔ)貼資金。作為“政府支持機(jī)構(gòu)債券”和債券綠色屬性，參考同期國(guó)債利率，以及當(dāng)前資金寬松狀況，發(fā)行利率有希望做到3%以下，甚至到2%。債券采取期滿償還的方式。每年只需要從“可再生能源電價(jià)附加”資金拿出60億-90 億元支付債券利息，剩余資金支付當(dāng)年補(bǔ)貼需求。等到所有可再生能源發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼額度兌付結(jié)束，一次性全部?jī)斶€債券本金。

根據(jù) “可再生能源電價(jià)附加”資金的征收辦法，考慮到今后全社會(huì)用電量的增長(zhǎng)，以及實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收，樂觀測(cè)算需要20年完成債券的償還。所以，債券的發(fā)行期限可定為20年。一次性發(fā)行3000億債券，可以解決歷史拖欠問題。但未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，每年的“可再生能源電價(jià)附加”資金，相對(duì)補(bǔ)貼需求，仍然存在一定的缺口。為徹底解決，可針對(duì)新增補(bǔ)貼缺口，滾動(dòng)發(fā)行短期債券，如10年期500億元，則可保證每年足額支付補(bǔ)貼資金。這樣的話，初步測(cè)算，到2041年也可完成所有債券的還本付息。（注：上述所采用的數(shù)據(jù)大部分來(lái)自預(yù)測(cè)和估算，存在著一定程度的不確定性。）

（二）國(guó)家電網(wǎng)公司是首選的債券發(fā)行主體

國(guó)家電網(wǎng)公司最具備作為發(fā)債主體的能力。

一是作為特大型央企，國(guó)網(wǎng)公司具備雄厚的實(shí)力和良好的社會(huì)信用，加上政府支持作背書，可充分提振市場(chǎng)對(duì)債券的信心，有利于支撐較大的債券發(fā)行規(guī)模，并做到低成本融資，從而降低債券利率。

二是國(guó)網(wǎng)公司具備債券資金使用的便利性和技術(shù)手段。國(guó)網(wǎng)公司是可再生能源電力收購(gòu)和電價(jià)結(jié)算、電費(fèi)收?。ò稍偕茉措妰r(jià)附加的收取）的主體?？稍偕茉囱a(bǔ)貼也是由財(cái)政劃撥國(guó)網(wǎng)后，由國(guó)網(wǎng)支付給發(fā)電企業(yè)。國(guó)網(wǎng)公司開發(fā)的“新能源云”，是新一代信息技術(shù)與新能源業(yè)務(wù)深度融合的新能源工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)。新能源云通過(guò)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，與新能源各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)深度融合。目前，國(guó)網(wǎng)新能源云已用于今年的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼清單申報(bào)和復(fù)核工作。未來(lái)完全可以依托新能源云平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)可再生能源電價(jià)附加的收取，可再生能源發(fā)電的電費(fèi)結(jié)算，債券的償還一站式完成。

三是今年年初《財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局共同發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》（財(cái)建〔2020〕4號(hào)），明確了補(bǔ)貼兌付主體責(zé)任，“電網(wǎng)企業(yè)依法依規(guī)收購(gòu)可再生能源發(fā)電量，及時(shí)兌付電價(jià)，收購(gòu)電價(jià)（可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)）超出常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)的部分，中央財(cái)政按照既定的規(guī)則與電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行結(jié)算”。

因此，國(guó)網(wǎng)公司有責(zé)任擔(dān)負(fù)起發(fā)債工作，發(fā)揮中央企業(yè)“大國(guó)重器”的重要作用，服務(wù)國(guó)家發(fā)展大局。

四、后續(xù)工作

希望各部門能通力協(xié)作，加快落實(shí)相關(guān)工作。包括：

1）明確具備補(bǔ)貼資格的項(xiàng)目范疇與條件，為補(bǔ)貼清單的確認(rèn)提供依據(jù)；

2）明確各資源區(qū)“合理利用小時(shí)數(shù)”，為補(bǔ)貼核算提供依據(jù)；

3）起草發(fā)債的具體方案和管理辦法，取得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

用市場(chǎng)化金融手段，發(fā)行“政府支持機(jī)構(gòu)債”，既不為國(guó)家?guī)?lái)額外負(fù)擔(dān)，又可以救活一個(gè)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和眾多企業(yè)，留住數(shù)百萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。既維護(hù)了政府信用，又可帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)綠色復(fù)蘇，可謂是一舉多得！