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公共部門在調(diào)動(dòng)并網(wǎng)太陽(yáng)能項(xiàng)目商業(yè)融資中的作用
——菲律賓案例研究（下）
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并網(wǎng)太陽(yáng)能市場(chǎng)的演變
2008年之前，菲律賓的太陽(yáng)能市場(chǎng)并不是非?；钴S。裝機(jī)容量1兆瓦的CEPALCO電站是菲律賓建造的第一座光伏電站，由全球環(huán)境基金（Global Environment Facility）提供了400萬(wàn)美元的資助。該電站與棉蘭老島上的一家私人公用事業(yè)公司相連，并與現(xiàn)有的水力發(fā)電廠相結(jié)合。在《2008年可再生能源法》出臺(tái)后，開(kāi)發(fā)商的興趣大增，該法案包括一系列鼓勵(lì)使用可再生能源的政策工具。太陽(yáng)能開(kāi)發(fā)商開(kāi)始考慮與依賴昂貴柴油發(fā)電的配電公司或電力合作社簽訂雙邊電力購(gòu)買協(xié)議（PPA），而太陽(yáng)能光伏正成為一種競(jìng)爭(zhēng)選擇。到2012年，能源部已為太陽(yáng)能光伏授予服務(wù)合同，相當(dāng)于500兆瓦，將項(xiàng)目開(kāi)發(fā)權(quán)授予了潛在的投資者（KPMG，2013年）。
可再生能源法案最初考慮了上網(wǎng)電價(jià)概念。在該法案制定之時(shí)，由于太陽(yáng)能的價(jià)格高于其他發(fā)電來(lái)源的價(jià)格，上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃在世界各地都很普遍。2012年7月，能源監(jiān)管委員會(huì)（ERC）推出了一項(xiàng)上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃，對(duì)于已達(dá)到至少80％的建設(shè)完成率的項(xiàng)目，將以先到先得的原則進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。到2016年，在經(jīng)歷了兩輪上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼之后，政府采購(gòu)了近900兆瓦的太陽(yáng)能光伏發(fā)電，其中包括近300兆瓦不符合上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼的項(xiàng)目（Box6.1）。
Box6.1菲律賓的上網(wǎng)電價(jià)
《可再生能源法》最初設(shè)想了一個(gè)上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃，以鼓勵(lì)可再生能源的發(fā)展。能源部（DOE）和能源監(jiān)管委員會(huì)（ERC）花費(fèi)了幾年的時(shí)間來(lái)開(kāi)發(fā)該計(jì)劃。能源監(jiān)管委員會(huì)（ERC）在2010年7月26日發(fā)布的一項(xiàng)決議為該計(jì)劃制定了規(guī)則。
該方案的設(shè)計(jì)是以 "以差價(jià)支付"，即電力現(xiàn)貨價(jià)格與上網(wǎng)電價(jià)之間的差額將由消費(fèi)者通過(guò)上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼直接支付，補(bǔ)貼額度由電力交易中心每年確定，并由國(guó)家電網(wǎng)公司管理（NGCP）。該決議要求將補(bǔ)貼作為單獨(dú)的項(xiàng)目列入消費(fèi)者的賬單中。其中還規(guī)定了上網(wǎng)電價(jià)項(xiàng)目?jī)?yōu)先接入和調(diào)度電網(wǎng)。
2012年7月27日，能源監(jiān)管委員會(huì)（ERC）的另一項(xiàng)決議批準(zhǔn)了上網(wǎng)電價(jià)稅率，并設(shè)定了各種技術(shù)的安裝目標(biāo)。最初給太陽(yáng)能的封頂上限為50兆瓦，電價(jià)為每千瓦時(shí)9.68比索（0.22美元）。電價(jià)定于第一年后每年下降6％，固定期限為20年。
2013年該計(jì)劃的指南正式發(fā)布。其中規(guī)定，一旦建設(shè)了80％的項(xiàng)目，就將按以先到先得的原則授予用于上網(wǎng)電價(jià)項(xiàng)目的認(rèn)可證書（COE）。
“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)電價(jià)”意味著開(kāi)發(fā)商必須在項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和建設(shè)階段承擔(dān)重大風(fēng)險(xiǎn)，這使得銀行在財(cái)務(wù)收尾階段難以為項(xiàng)目融資。因此：大多數(shù)上網(wǎng)電價(jià)項(xiàng)目都是在資產(chǎn)負(fù)債表上或在愿意承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的工程、采購(gòu)和建筑公司的支持下融資。一旦項(xiàng)目收到上網(wǎng)電價(jià)項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證后，當(dāng)?shù)劂y行一般愿意用傳統(tǒng)的項(xiàng)目融資方式為項(xiàng)目再融資。
到第一輪上網(wǎng)電價(jià)結(jié)束時(shí)時(shí)，政府已授予108兆瓦COE項(xiàng)目（見(jiàn)表6.1.1）。能源部在2014年批準(zhǔn)將上限擴(kuò)大到500兆瓦。政府認(rèn)為太陽(yáng)能是快速增加能源供應(yīng)的有效途徑，由于夏季炎熱和降水少，能源供應(yīng)受到威脅（IRENA 2017）。
2015年3月27日，電監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)了擴(kuò)容，修改后的電價(jià)為每千瓦時(shí)8.69比索（約合0.192美元）。菲律賓最終采購(gòu)了總計(jì)526兆瓦符合上網(wǎng)電價(jià)條件的太陽(yáng)能。不符合上網(wǎng)電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的太陽(yáng)能已建造將近300兆瓦。不合格的項(xiàng)目被迫確定替代的承購(gòu)安排。大多數(shù)企業(yè)在嘗試與電力合作社或配電公司談判購(gòu)電協(xié)議時(shí)，都采取了基于電力現(xiàn)貨批發(fā)市場(chǎng)上以商戶的方式銷售電力的方法（通常損失相當(dāng)大）。由于監(jiān)管政策對(duì)采購(gòu)政策的不確定性以及獲得能源監(jiān)管委員會(huì)（ERC）批準(zhǔn)具有難度，與監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議的過(guò)程變得更加復(fù)雜。
2015年和2016年太陽(yáng)能工廠的投產(chǎn)對(duì)現(xiàn)貨市場(chǎng)上出售的電價(jià)產(chǎn)生了重大影響。由于太陽(yáng)能光伏發(fā)電的邊際成本可以降至零（因?yàn)闆](méi)有直接燃料成本），因此在電力現(xiàn)貨批發(fā)市場(chǎng)（WESM）的調(diào)度層次結(jié)構(gòu)中將其列為優(yōu)先事項(xiàng)。因此，太陽(yáng)能光伏抵消了向電力現(xiàn)貨批發(fā)市場(chǎng)出售的柴油和重油工廠的峰值，但平均邊際成本低得多，將現(xiàn)貨平均市場(chǎng)價(jià)格從2016年6月的每千瓦時(shí)6菲律賓比索降低到了每千瓦時(shí)3菲律賓比索。
現(xiàn)貨價(jià)格的劇烈變化給上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼帶來(lái)了壓力，鑒于上網(wǎng)電價(jià)與現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格之間的差額增加，現(xiàn)在必須向上網(wǎng)電價(jià)電站支付更大的費(fèi)用。由于上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼只能每年調(diào)整一次，這就造成了國(guó)家電網(wǎng)公司向上網(wǎng)電價(jià)電站的補(bǔ)償滯后7個(gè)月之多。
上網(wǎng)電價(jià)的另一個(gè)意想不到的后果是引起了消費(fèi)者的強(qiáng)烈反對(duì)。雖然總體上來(lái)說(shuō)價(jià)格受到的影響可以忽略不計(jì)，但鑒于現(xiàn)貨價(jià)格較低，許多客戶對(duì)價(jià)格上漲的反應(yīng)是負(fù)面的，導(dǎo)致人們對(duì)該計(jì)劃和可再生能源普遍持懷疑態(tài)度。上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼計(jì)劃成功地迅速擴(kuò)大了菲律賓私人對(duì)太陽(yáng)能的投資。同時(shí)，加快的發(fā)展速度對(duì)電網(wǎng)規(guī)劃和現(xiàn)貨市場(chǎng)定價(jià)產(chǎn)生了影響。
在第二輪上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼結(jié)束后，由于尚未就持續(xù)的太陽(yáng)能采購(gòu)給出明確的政策方向，因此較大規(guī)模的并網(wǎng)太陽(yáng)能光伏市場(chǎng)陷入停滯。
商業(yè)金融的流動(dòng)性
在菲律賓建造的所有太陽(yáng)能光伏項(xiàng)目都是通過(guò)商業(yè)債券和股票融資。由于上網(wǎng)電價(jià)方案的特殊性，以及憲法對(duì)外資所有的私人投資限制在40%，因此大多數(shù)電站的建設(shè)和融資都是由當(dāng)?shù)氐耐顿Y者和開(kāi)發(fā)商提供的。不論是菲律賓私的有還是政府所有的銀行都渴望以公司融資的方式(即對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)擁有有限追索權(quán))向參與并網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃的項(xiàng)目提供貸款。由于融資主要屬于私人融資，因此無(wú)法獲得詳細(xì)的項(xiàng)目信息。不過(guò)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)結(jié)算的并網(wǎng)太陽(yáng)能光伏項(xiàng)目的累計(jì)投資額估計(jì)為21億美元（BNEF 2017）。
公共部門干預(yù)的有效性
公共干預(yù)對(duì)菲律賓太陽(yáng)能市場(chǎng)的發(fā)展產(chǎn)生了深刻的影響。
法律，政策和法規(guī)框架
《電力工業(yè)改革法》為菲律賓能源部門的投資提供了總體框架，并確立了私人資本的作用、獨(dú)立的發(fā)電商、開(kāi)放的電網(wǎng)接入以及發(fā)電、輸電和配電資產(chǎn)的分離。
在《電力行業(yè)改革法案》（EPIRA）下實(shí)施的法律框架對(duì)于實(shí)現(xiàn)太陽(yáng)能投資至關(guān)重要。此外，該國(guó)在電力部門的私人投資刺激了可再生能源領(lǐng)域。
《可再生能源法》（2008年12月16日第9513號(hào)共和國(guó)法）提供了可再生能源投資的框架。除了制定可再生能源項(xiàng)目的監(jiān)管和財(cái)政激勵(lì)措施外，該法案還提出上網(wǎng)電價(jià)（作為主要政策工具）、可再生能源投資組合標(biāo)準(zhǔn)（為并網(wǎng)系統(tǒng)引入了最低比例的可再生能源發(fā)電）、可再生能源信貸交易的市場(chǎng)、凈計(jì)量、綠色能源選項(xiàng)（一種為消費(fèi)者提供通過(guò)可再生能源提供的選項(xiàng)的機(jī)制）。
該法案還為經(jīng)過(guò)認(rèn)可的可再生能源項(xiàng)目、設(shè)備制造商和供應(yīng)商提供了財(cái)政激勵(lì)措施。這些財(cái)政激勵(lì)措施包括七年免稅期和免稅進(jìn)口設(shè)備。與需要花費(fèi)數(shù)年時(shí)間才能實(shí)施的其他規(guī)定不同，財(cái)政激勵(lì)措施立即生效，可使合格的市場(chǎng)參與者受益。
上網(wǎng)電價(jià)成功地?cái)U(kuò)大了對(duì)太陽(yáng)能光伏的投資，但隨后的進(jìn)展卻受到限制。不過(guò)，能源部于2017年12月30日發(fā)布了DC2017-12-0015號(hào)通函，其中包括在電網(wǎng)區(qū)域?qū)嵤┛稍偕茉赐顿Y組合標(biāo)準(zhǔn)（RPS）的規(guī)則和指南。這些規(guī)則要求配電公司、電力供應(yīng)商、為直接連接的客戶提供電力的發(fā)電公司以及其他經(jīng)過(guò)授權(quán)的能源部門參與者，必須從其合格的可再生能源（包括太陽(yáng)能）的能源組合中獲取或生產(chǎn)最小份額的電力（最初設(shè)定為未來(lái)十年凈電力銷售量或年能源需求的1％ ）。最低要求將在2020年，2018年和2019年（過(guò)渡年）強(qiáng)制執(zhí)行。
監(jiān)管者的能力、繁重的許可程序以及與更廣泛的政治背景帶來(lái)的相關(guān)挑戰(zhàn)，已限制了實(shí)施上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃后太陽(yáng)能私人投資的規(guī)模擴(kuò)大。在《可再生能源法》通過(guò)之后的幾年中，能源監(jiān)管委員會(huì)（ERC）對(duì)太陽(yáng)能的了解十分有限，這延遲了項(xiàng)目的批準(zhǔn)。由于能源監(jiān)管委員會(huì)對(duì)AC / DC（直流交流）比率的誤解，電力合作社的最初申請(qǐng)受到了阻礙。能源監(jiān)管委員會(huì)使用直流電而不是交流電廠的規(guī)模來(lái)計(jì)算電價(jià)，導(dǎo)致價(jià)格過(guò)低，不符合國(guó)家規(guī)定的價(jià)格。最終，太陽(yáng)能協(xié)會(huì)聘請(qǐng)了一家國(guó)際咨詢公司來(lái)舉辦有關(guān)太陽(yáng)能財(cái)務(wù)建模的研討會(huì)，從而解決了這個(gè)問(wèn)題。但技術(shù)能力的問(wèn)題仍然存在，頻繁的人事變更和對(duì)可再生能源技術(shù)（包括組織最高層）的不熟悉進(jìn)一步加劇了這一問(wèn)題。
盡管能源監(jiān)管委員會(huì)（ERC）已成功實(shí)施了上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃，但審批流程緩慢以及對(duì)太陽(yáng)能發(fā)電特定特性的了解不足，影響了承購(gòu)協(xié)議（例如，與電力合作社和可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)客戶的購(gòu)電協(xié)議）。能源監(jiān)管委員會(huì)（ERC）必須批準(zhǔn)配電公司與電力合作社之間的所有合同。這樣做可能會(huì)花費(fèi)時(shí)間，并且結(jié)果（尤其是在電價(jià)方面）尚不確定（與公用事業(yè)公司要求或與電力合作社談判的電價(jià)可能不是能源監(jiān)管委員會(huì)準(zhǔn)的電價(jià)）。自2015年以來(lái)，通過(guò)配電公司進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)成為了必要步驟。此要求尚未使能源監(jiān)管委員會(huì)（ERC）的最終審批取消。
與私人外購(gòu)商簽訂的購(gòu)電協(xié)議（PPA）也存在類似的障礙。為了可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)客戶出售電力，發(fā)電商必須獲得零售許可證，該過(guò)程由電力改革委員會(huì)監(jiān)管，非常耗時(shí)。此外，他們還必須支付傳輸費(fèi)，以使用電網(wǎng)輸送電力。然而，這些費(fèi)用是按裝機(jī)容量而不是按發(fā)電量收取的，這使太陽(yáng)能光伏電站處于明顯的劣勢(shì)，因?yàn)樗鼈兊陌l(fā)電量通常比傳統(tǒng)發(fā)電量低。
規(guī)劃，技術(shù)和運(yùn)營(yíng)能力
發(fā)電計(jì)劃
《可再生能源法》規(guī)定，必須編制《國(guó)家環(huán)境報(bào)告》，并每半年更新一次?！秶?guó)家環(huán)境報(bào)告》是一份政策文件，概述了可再生能源目標(biāo)以及實(shí)施和擴(kuò)大可再生能源的政策目標(biāo)。第一份報(bào)告于2011年發(fā)布，也就是在《可再生能源法》發(fā)布后三年。其中規(guī)定了285兆瓦的太陽(yáng)能發(fā)電量。但從未發(fā)布過(guò)更新。能源部在2016年發(fā)布的臨時(shí)文件《2017-2030年可再生能源路線圖》指出，短期目標(biāo)是更新《國(guó)家環(huán)境報(bào)告》并完全實(shí)施《可再生能源法》（包括可再生能源投資組合標(biāo)準(zhǔn)，可再生能源市場(chǎng)以及綠色能源選項(xiàng)）。該路線圖未包括新的太陽(yáng)能產(chǎn)能目標(biāo)。
電網(wǎng)集成，接入和電力疏散
可再生能源和太陽(yáng)能的規(guī)模擴(kuò)大尤其對(duì)電網(wǎng)造成了重大挑戰(zhàn)。為了獲得接電協(xié)議，必須完成電力潮流（load-flow）研究。但是，在上網(wǎng)電價(jià)政策實(shí)施期間，許多開(kāi)發(fā)商申請(qǐng)了接電許可證，因此菲律賓國(guó)家電力公司（NGCP）很難確定將要建造的太陽(yáng)能光伏總量。內(nèi)格羅斯島就是一個(gè)最極端的例子。由于合適的區(qū)域土地有限,為上網(wǎng)電價(jià)建設(shè)的總光伏發(fā)電量約有一半位于內(nèi)格羅斯島，該島的峰值負(fù)荷為300兆瓦。盡管內(nèi)格羅斯與其他島嶼相連，但輸電能力不足以疏散所有電力，因此短期內(nèi)不會(huì)進(jìn)行電網(wǎng)升級(jí)。當(dāng)?shù)匦枨蟮兔院碗娋W(wǎng)容量不足導(dǎo)致該島上一些太陽(yáng)能光伏電站的削減成本高昂（WESM 2017）。由于供過(guò)于求，菲律賓國(guó)家電網(wǎng)（NGCP）一直不愿批準(zhǔn)電網(wǎng)某些區(qū)域的新發(fā)電項(xiàng)目。
土地供應(yīng)
在菲律賓，土地供應(yīng)是一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)?！犊稍偕茉捶ā诽岢隽艘环N通過(guò)將國(guó)家劃分為多個(gè)區(qū)塊來(lái)向開(kāi)發(fā)商分配權(quán)利的體系，開(kāi)發(fā)商可以將其作為獲得可再生能源服務(wù)合同的第一步進(jìn)行申請(qǐng)。此過(guò)程完全獨(dú)立于任何現(xiàn)有土地所有權(quán)。開(kāi)發(fā)商可以獲得區(qū)塊開(kāi)發(fā)權(quán)，但對(duì)土地本身沒(méi)有任何所有權(quán)，這導(dǎo)致了開(kāi)發(fā)商與土地所有者之間的沖突。更為復(fù)雜的是，大多數(shù)適合太陽(yáng)能開(kāi)發(fā)的土地被劃為農(nóng)業(yè)用地。在內(nèi)格羅斯島上建許多工廠的原因之一，就是因?yàn)檫@里有合適的工業(yè)區(qū)劃土地。從農(nóng)業(yè)用地改為工業(yè)用地以建造電廠，需要區(qū)域和國(guó)家兩級(jí)的許可，這是一個(gè)非常麻煩的過(guò)程，可能需要兩年或更長(zhǎng)時(shí)間。
直接和間接融資
菲律賓太陽(yáng)能項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)除通過(guò)《可再生能源法》提供的財(cái)政激勵(lì)措施外，不涉及公共融資。資本雄厚且流動(dòng)性強(qiáng)的銀行使大多數(shù)項(xiàng)目能夠以具有競(jìng)爭(zhēng)力的本幣和外幣匯率獲得基于項(xiàng)目的融資。嚴(yán)格的上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃的資格標(biāo)準(zhǔn)和憲法規(guī)定的本地企業(yè)至少擁有60%的發(fā)電項(xiàng)目，導(dǎo)致外國(guó)資本對(duì)大型太陽(yáng)能項(xiàng)目的參與度相對(duì)較低。
政府提供的擔(dān)保
承購(gòu)人信譽(yù)
總體而言，該行業(yè)反映成本，從而降低了承購(gòu)者的風(fēng)險(xiǎn)。政府擁有的開(kāi)發(fā)銀行和地方私人銀行都通過(guò)上網(wǎng)電價(jià)合同支持了可再生能源項(xiàng)目。對(duì)于直接與電力合作社和配電公司簽署電力購(gòu)買協(xié)議（PPA）的項(xiàng)目，承購(gòu)人風(fēng)險(xiǎn)仍然是一個(gè)挑戰(zhàn)，因?yàn)椴⒎撬羞@些實(shí)體都具有投資級(jí)評(píng)級(jí)。盡管為馬尼拉服務(wù)的配電公司Meralco被標(biāo)準(zhǔn)普爾（截至2017年6月22日）評(píng)為投資級(jí)（BBB–），但規(guī)模較小的電力合作社尤其沒(méi)有信用等級(jí)，因此對(duì)于投資者可能存在較高的信用風(fēng)險(xiǎn)。
保證金
太陽(yáng)能項(xiàng)目的貸款人和投資者不需要國(guó)家支持的擔(dān)保，部分原因是市場(chǎng)已經(jīng)建立了完善的私有化電力部門，具有反應(yīng)成本的電價(jià)和成功的獨(dú)立電力生產(chǎn)商（IPP）歷史。此外，當(dāng)?shù)劂y行的資本雄厚，愿意承擔(dān)與上網(wǎng)電價(jià)支付相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。由于競(jìng)價(jià)上網(wǎng)電價(jià)，很多項(xiàng)目最初都是靠資產(chǎn)負(fù)債表融資，以滿足方案的要求。
主要發(fā)現(xiàn)和總結(jié)
菲律賓的上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃成功地促進(jìn)了近900兆瓦的私人融資并網(wǎng)太陽(yáng)能光伏發(fā)電項(xiàng)目。由于菲律賓市場(chǎng)的特點(diǎn)——包括憲法規(guī)定的國(guó)家股份所有權(quán)、流動(dòng)性強(qiáng)的銀行部門以及要求項(xiàng)目必須在取得資格之前建設(shè)完成的上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃——菲律賓太陽(yáng)能光伏項(xiàng)目的大部分投資資本都來(lái)自當(dāng)?shù)亍?br />
相對(duì)強(qiáng)大的私人投資電力和反應(yīng)成本的電價(jià)框架的存在有助于確保投資者對(duì)上網(wǎng)電價(jià)（FIT）的興趣。獲得融資對(duì)擴(kuò)大太陽(yáng)能投資不是挑戰(zhàn)。來(lái)自本地銀行以及國(guó)內(nèi)外投資者的充足融資即將到來(lái)，且價(jià)格合理。
上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃表明，菲律賓具有開(kāi)發(fā)太陽(yáng)能的重要技術(shù)和資金能力。自第二輪上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃結(jié)束以來(lái)，政府頒布了實(shí)施并網(wǎng)地區(qū)可再生能源標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施準(zhǔn)則，為并網(wǎng)太陽(yáng)能市場(chǎng)的私人投資提供了新視角。
在上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃中，太陽(yáng)能光伏發(fā)電規(guī)模的迅速擴(kuò)大給輸電網(wǎng)絡(luò)帶來(lái)了巨大壓力，需要對(duì)輸電網(wǎng)進(jìn)行投資以減少擁塞。對(duì)未來(lái)的傳輸與發(fā)電選址進(jìn)行規(guī)劃和協(xié)調(diào)對(duì)于確保光伏發(fā)電的平穩(wěn)整合非常重要。
——菲律賓案例研究（下）
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并網(wǎng)太陽(yáng)能市場(chǎng)的演變
2008年之前，菲律賓的太陽(yáng)能市場(chǎng)并不是非?；钴S。裝機(jī)容量1兆瓦的CEPALCO電站是菲律賓建造的第一座光伏電站，由全球環(huán)境基金（Global Environment Facility）提供了400萬(wàn)美元的資助。該電站與棉蘭老島上的一家私人公用事業(yè)公司相連，并與現(xiàn)有的水力發(fā)電廠相結(jié)合。在《2008年可再生能源法》出臺(tái)后，開(kāi)發(fā)商的興趣大增，該法案包括一系列鼓勵(lì)使用可再生能源的政策工具。太陽(yáng)能開(kāi)發(fā)商開(kāi)始考慮與依賴昂貴柴油發(fā)電的配電公司或電力合作社簽訂雙邊電力購(gòu)買協(xié)議（PPA），而太陽(yáng)能光伏正成為一種競(jìng)爭(zhēng)選擇。到2012年，能源部已為太陽(yáng)能光伏授予服務(wù)合同，相當(dāng)于500兆瓦，將項(xiàng)目開(kāi)發(fā)權(quán)授予了潛在的投資者（KPMG，2013年）。
可再生能源法案最初考慮了上網(wǎng)電價(jià)概念。在該法案制定之時(shí)，由于太陽(yáng)能的價(jià)格高于其他發(fā)電來(lái)源的價(jià)格，上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃在世界各地都很普遍。2012年7月，能源監(jiān)管委員會(huì)（ERC）推出了一項(xiàng)上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃，對(duì)于已達(dá)到至少80％的建設(shè)完成率的項(xiàng)目，將以先到先得的原則進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。到2016年，在經(jīng)歷了兩輪上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼之后，政府采購(gòu)了近900兆瓦的太陽(yáng)能光伏發(fā)電，其中包括近300兆瓦不符合上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼的項(xiàng)目（Box6.1）。
Box6.1菲律賓的上網(wǎng)電價(jià)
《可再生能源法》最初設(shè)想了一個(gè)上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃，以鼓勵(lì)可再生能源的發(fā)展。能源部（DOE）和能源監(jiān)管委員會(huì)（ERC）花費(fèi)了幾年的時(shí)間來(lái)開(kāi)發(fā)該計(jì)劃。能源監(jiān)管委員會(huì)（ERC）在2010年7月26日發(fā)布的一項(xiàng)決議為該計(jì)劃制定了規(guī)則。
該方案的設(shè)計(jì)是以 "以差價(jià)支付"，即電力現(xiàn)貨價(jià)格與上網(wǎng)電價(jià)之間的差額將由消費(fèi)者通過(guò)上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼直接支付，補(bǔ)貼額度由電力交易中心每年確定，并由國(guó)家電網(wǎng)公司管理（NGCP）。該決議要求將補(bǔ)貼作為單獨(dú)的項(xiàng)目列入消費(fèi)者的賬單中。其中還規(guī)定了上網(wǎng)電價(jià)項(xiàng)目?jī)?yōu)先接入和調(diào)度電網(wǎng)。
2012年7月27日，能源監(jiān)管委員會(huì)（ERC）的另一項(xiàng)決議批準(zhǔn)了上網(wǎng)電價(jià)稅率，并設(shè)定了各種技術(shù)的安裝目標(biāo)。最初給太陽(yáng)能的封頂上限為50兆瓦，電價(jià)為每千瓦時(shí)9.68比索（0.22美元）。電價(jià)定于第一年后每年下降6％，固定期限為20年。
2013年該計(jì)劃的指南正式發(fā)布。其中規(guī)定，一旦建設(shè)了80％的項(xiàng)目，就將按以先到先得的原則授予用于上網(wǎng)電價(jià)項(xiàng)目的認(rèn)可證書（COE）。
“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)電價(jià)”意味著開(kāi)發(fā)商必須在項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和建設(shè)階段承擔(dān)重大風(fēng)險(xiǎn)，這使得銀行在財(cái)務(wù)收尾階段難以為項(xiàng)目融資。因此：大多數(shù)上網(wǎng)電價(jià)項(xiàng)目都是在資產(chǎn)負(fù)債表上或在愿意承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的工程、采購(gòu)和建筑公司的支持下融資。一旦項(xiàng)目收到上網(wǎng)電價(jià)項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證后，當(dāng)?shù)劂y行一般愿意用傳統(tǒng)的項(xiàng)目融資方式為項(xiàng)目再融資。
到第一輪上網(wǎng)電價(jià)結(jié)束時(shí)時(shí)，政府已授予108兆瓦COE項(xiàng)目（見(jiàn)表6.1.1）。能源部在2014年批準(zhǔn)將上限擴(kuò)大到500兆瓦。政府認(rèn)為太陽(yáng)能是快速增加能源供應(yīng)的有效途徑，由于夏季炎熱和降水少，能源供應(yīng)受到威脅（IRENA 2017）。
2015年3月27日，電監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)了擴(kuò)容，修改后的電價(jià)為每千瓦時(shí)8.69比索（約合0.192美元）。菲律賓最終采購(gòu)了總計(jì)526兆瓦符合上網(wǎng)電價(jià)條件的太陽(yáng)能。不符合上網(wǎng)電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的太陽(yáng)能已建造將近300兆瓦。不合格的項(xiàng)目被迫確定替代的承購(gòu)安排。大多數(shù)企業(yè)在嘗試與電力合作社或配電公司談判購(gòu)電協(xié)議時(shí)，都采取了基于電力現(xiàn)貨批發(fā)市場(chǎng)上以商戶的方式銷售電力的方法（通常損失相當(dāng)大）。由于監(jiān)管政策對(duì)采購(gòu)政策的不確定性以及獲得能源監(jiān)管委員會(huì)（ERC）批準(zhǔn)具有難度，與監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議的過(guò)程變得更加復(fù)雜。
2015年和2016年太陽(yáng)能工廠的投產(chǎn)對(duì)現(xiàn)貨市場(chǎng)上出售的電價(jià)產(chǎn)生了重大影響。由于太陽(yáng)能光伏發(fā)電的邊際成本可以降至零（因?yàn)闆](méi)有直接燃料成本），因此在電力現(xiàn)貨批發(fā)市場(chǎng)（WESM）的調(diào)度層次結(jié)構(gòu)中將其列為優(yōu)先事項(xiàng)。因此，太陽(yáng)能光伏抵消了向電力現(xiàn)貨批發(fā)市場(chǎng)出售的柴油和重油工廠的峰值，但平均邊際成本低得多，將現(xiàn)貨平均市場(chǎng)價(jià)格從2016年6月的每千瓦時(shí)6菲律賓比索降低到了每千瓦時(shí)3菲律賓比索。
現(xiàn)貨價(jià)格的劇烈變化給上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼帶來(lái)了壓力，鑒于上網(wǎng)電價(jià)與現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格之間的差額增加，現(xiàn)在必須向上網(wǎng)電價(jià)電站支付更大的費(fèi)用。由于上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼只能每年調(diào)整一次，這就造成了國(guó)家電網(wǎng)公司向上網(wǎng)電價(jià)電站的補(bǔ)償滯后7個(gè)月之多。
上網(wǎng)電價(jià)的另一個(gè)意想不到的后果是引起了消費(fèi)者的強(qiáng)烈反對(duì)。雖然總體上來(lái)說(shuō)價(jià)格受到的影響可以忽略不計(jì)，但鑒于現(xiàn)貨價(jià)格較低，許多客戶對(duì)價(jià)格上漲的反應(yīng)是負(fù)面的，導(dǎo)致人們對(duì)該計(jì)劃和可再生能源普遍持懷疑態(tài)度。上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼計(jì)劃成功地迅速擴(kuò)大了菲律賓私人對(duì)太陽(yáng)能的投資。同時(shí)，加快的發(fā)展速度對(duì)電網(wǎng)規(guī)劃和現(xiàn)貨市場(chǎng)定價(jià)產(chǎn)生了影響。
在第二輪上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼結(jié)束后，由于尚未就持續(xù)的太陽(yáng)能采購(gòu)給出明確的政策方向，因此較大規(guī)模的并網(wǎng)太陽(yáng)能光伏市場(chǎng)陷入停滯。
商業(yè)金融的流動(dòng)性
在菲律賓建造的所有太陽(yáng)能光伏項(xiàng)目都是通過(guò)商業(yè)債券和股票融資。由于上網(wǎng)電價(jià)方案的特殊性，以及憲法對(duì)外資所有的私人投資限制在40%，因此大多數(shù)電站的建設(shè)和融資都是由當(dāng)?shù)氐耐顿Y者和開(kāi)發(fā)商提供的。不論是菲律賓私的有還是政府所有的銀行都渴望以公司融資的方式(即對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)擁有有限追索權(quán))向參與并網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃的項(xiàng)目提供貸款。由于融資主要屬于私人融資，因此無(wú)法獲得詳細(xì)的項(xiàng)目信息。不過(guò)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)結(jié)算的并網(wǎng)太陽(yáng)能光伏項(xiàng)目的累計(jì)投資額估計(jì)為21億美元（BNEF 2017）。
公共部門干預(yù)的有效性
公共干預(yù)對(duì)菲律賓太陽(yáng)能市場(chǎng)的發(fā)展產(chǎn)生了深刻的影響。
法律，政策和法規(guī)框架
《電力工業(yè)改革法》為菲律賓能源部門的投資提供了總體框架，并確立了私人資本的作用、獨(dú)立的發(fā)電商、開(kāi)放的電網(wǎng)接入以及發(fā)電、輸電和配電資產(chǎn)的分離。
在《電力行業(yè)改革法案》（EPIRA）下實(shí)施的法律框架對(duì)于實(shí)現(xiàn)太陽(yáng)能投資至關(guān)重要。此外，該國(guó)在電力部門的私人投資刺激了可再生能源領(lǐng)域。
《可再生能源法》（2008年12月16日第9513號(hào)共和國(guó)法）提供了可再生能源投資的框架。除了制定可再生能源項(xiàng)目的監(jiān)管和財(cái)政激勵(lì)措施外，該法案還提出上網(wǎng)電價(jià)（作為主要政策工具）、可再生能源投資組合標(biāo)準(zhǔn)（為并網(wǎng)系統(tǒng)引入了最低比例的可再生能源發(fā)電）、可再生能源信貸交易的市場(chǎng)、凈計(jì)量、綠色能源選項(xiàng)（一種為消費(fèi)者提供通過(guò)可再生能源提供的選項(xiàng)的機(jī)制）。
該法案還為經(jīng)過(guò)認(rèn)可的可再生能源項(xiàng)目、設(shè)備制造商和供應(yīng)商提供了財(cái)政激勵(lì)措施。這些財(cái)政激勵(lì)措施包括七年免稅期和免稅進(jìn)口設(shè)備。與需要花費(fèi)數(shù)年時(shí)間才能實(shí)施的其他規(guī)定不同，財(cái)政激勵(lì)措施立即生效，可使合格的市場(chǎng)參與者受益。
上網(wǎng)電價(jià)成功地?cái)U(kuò)大了對(duì)太陽(yáng)能光伏的投資，但隨后的進(jìn)展卻受到限制。不過(guò)，能源部于2017年12月30日發(fā)布了DC2017-12-0015號(hào)通函，其中包括在電網(wǎng)區(qū)域?qū)嵤┛稍偕茉赐顿Y組合標(biāo)準(zhǔn)（RPS）的規(guī)則和指南。這些規(guī)則要求配電公司、電力供應(yīng)商、為直接連接的客戶提供電力的發(fā)電公司以及其他經(jīng)過(guò)授權(quán)的能源部門參與者，必須從其合格的可再生能源（包括太陽(yáng)能）的能源組合中獲取或生產(chǎn)最小份額的電力（最初設(shè)定為未來(lái)十年凈電力銷售量或年能源需求的1％ ）。最低要求將在2020年，2018年和2019年（過(guò)渡年）強(qiáng)制執(zhí)行。
監(jiān)管者的能力、繁重的許可程序以及與更廣泛的政治背景帶來(lái)的相關(guān)挑戰(zhàn)，已限制了實(shí)施上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃后太陽(yáng)能私人投資的規(guī)模擴(kuò)大。在《可再生能源法》通過(guò)之后的幾年中，能源監(jiān)管委員會(huì)（ERC）對(duì)太陽(yáng)能的了解十分有限，這延遲了項(xiàng)目的批準(zhǔn)。由于能源監(jiān)管委員會(huì)對(duì)AC / DC（直流交流）比率的誤解，電力合作社的最初申請(qǐng)受到了阻礙。能源監(jiān)管委員會(huì)使用直流電而不是交流電廠的規(guī)模來(lái)計(jì)算電價(jià)，導(dǎo)致價(jià)格過(guò)低，不符合國(guó)家規(guī)定的價(jià)格。最終，太陽(yáng)能協(xié)會(huì)聘請(qǐng)了一家國(guó)際咨詢公司來(lái)舉辦有關(guān)太陽(yáng)能財(cái)務(wù)建模的研討會(huì)，從而解決了這個(gè)問(wèn)題。但技術(shù)能力的問(wèn)題仍然存在，頻繁的人事變更和對(duì)可再生能源技術(shù)（包括組織最高層）的不熟悉進(jìn)一步加劇了這一問(wèn)題。
盡管能源監(jiān)管委員會(huì)（ERC）已成功實(shí)施了上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃，但審批流程緩慢以及對(duì)太陽(yáng)能發(fā)電特定特性的了解不足，影響了承購(gòu)協(xié)議（例如，與電力合作社和可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)客戶的購(gòu)電協(xié)議）。能源監(jiān)管委員會(huì)（ERC）必須批準(zhǔn)配電公司與電力合作社之間的所有合同。這樣做可能會(huì)花費(fèi)時(shí)間，并且結(jié)果（尤其是在電價(jià)方面）尚不確定（與公用事業(yè)公司要求或與電力合作社談判的電價(jià)可能不是能源監(jiān)管委員會(huì)準(zhǔn)的電價(jià)）。自2015年以來(lái)，通過(guò)配電公司進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)成為了必要步驟。此要求尚未使能源監(jiān)管委員會(huì)（ERC）的最終審批取消。
與私人外購(gòu)商簽訂的購(gòu)電協(xié)議（PPA）也存在類似的障礙。為了可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)客戶出售電力，發(fā)電商必須獲得零售許可證，該過(guò)程由電力改革委員會(huì)監(jiān)管，非常耗時(shí)。此外，他們還必須支付傳輸費(fèi)，以使用電網(wǎng)輸送電力。然而，這些費(fèi)用是按裝機(jī)容量而不是按發(fā)電量收取的，這使太陽(yáng)能光伏電站處于明顯的劣勢(shì)，因?yàn)樗鼈兊陌l(fā)電量通常比傳統(tǒng)發(fā)電量低。
規(guī)劃，技術(shù)和運(yùn)營(yíng)能力
發(fā)電計(jì)劃
《可再生能源法》規(guī)定，必須編制《國(guó)家環(huán)境報(bào)告》，并每半年更新一次?！秶?guó)家環(huán)境報(bào)告》是一份政策文件，概述了可再生能源目標(biāo)以及實(shí)施和擴(kuò)大可再生能源的政策目標(biāo)。第一份報(bào)告于2011年發(fā)布，也就是在《可再生能源法》發(fā)布后三年。其中規(guī)定了285兆瓦的太陽(yáng)能發(fā)電量。但從未發(fā)布過(guò)更新。能源部在2016年發(fā)布的臨時(shí)文件《2017-2030年可再生能源路線圖》指出，短期目標(biāo)是更新《國(guó)家環(huán)境報(bào)告》并完全實(shí)施《可再生能源法》（包括可再生能源投資組合標(biāo)準(zhǔn)，可再生能源市場(chǎng)以及綠色能源選項(xiàng)）。該路線圖未包括新的太陽(yáng)能產(chǎn)能目標(biāo)。
電網(wǎng)集成，接入和電力疏散
可再生能源和太陽(yáng)能的規(guī)模擴(kuò)大尤其對(duì)電網(wǎng)造成了重大挑戰(zhàn)。為了獲得接電協(xié)議，必須完成電力潮流（load-flow）研究。但是，在上網(wǎng)電價(jià)政策實(shí)施期間，許多開(kāi)發(fā)商申請(qǐng)了接電許可證，因此菲律賓國(guó)家電力公司（NGCP）很難確定將要建造的太陽(yáng)能光伏總量。內(nèi)格羅斯島就是一個(gè)最極端的例子。由于合適的區(qū)域土地有限,為上網(wǎng)電價(jià)建設(shè)的總光伏發(fā)電量約有一半位于內(nèi)格羅斯島，該島的峰值負(fù)荷為300兆瓦。盡管內(nèi)格羅斯與其他島嶼相連，但輸電能力不足以疏散所有電力，因此短期內(nèi)不會(huì)進(jìn)行電網(wǎng)升級(jí)。當(dāng)?shù)匦枨蟮兔院碗娋W(wǎng)容量不足導(dǎo)致該島上一些太陽(yáng)能光伏電站的削減成本高昂（WESM 2017）。由于供過(guò)于求，菲律賓國(guó)家電網(wǎng)（NGCP）一直不愿批準(zhǔn)電網(wǎng)某些區(qū)域的新發(fā)電項(xiàng)目。
土地供應(yīng)
在菲律賓，土地供應(yīng)是一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)?！犊稍偕茉捶ā诽岢隽艘环N通過(guò)將國(guó)家劃分為多個(gè)區(qū)塊來(lái)向開(kāi)發(fā)商分配權(quán)利的體系，開(kāi)發(fā)商可以將其作為獲得可再生能源服務(wù)合同的第一步進(jìn)行申請(qǐng)。此過(guò)程完全獨(dú)立于任何現(xiàn)有土地所有權(quán)。開(kāi)發(fā)商可以獲得區(qū)塊開(kāi)發(fā)權(quán)，但對(duì)土地本身沒(méi)有任何所有權(quán)，這導(dǎo)致了開(kāi)發(fā)商與土地所有者之間的沖突。更為復(fù)雜的是，大多數(shù)適合太陽(yáng)能開(kāi)發(fā)的土地被劃為農(nóng)業(yè)用地。在內(nèi)格羅斯島上建許多工廠的原因之一，就是因?yàn)檫@里有合適的工業(yè)區(qū)劃土地。從農(nóng)業(yè)用地改為工業(yè)用地以建造電廠，需要區(qū)域和國(guó)家兩級(jí)的許可，這是一個(gè)非常麻煩的過(guò)程，可能需要兩年或更長(zhǎng)時(shí)間。
直接和間接融資
菲律賓太陽(yáng)能項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)除通過(guò)《可再生能源法》提供的財(cái)政激勵(lì)措施外，不涉及公共融資。資本雄厚且流動(dòng)性強(qiáng)的銀行使大多數(shù)項(xiàng)目能夠以具有競(jìng)爭(zhēng)力的本幣和外幣匯率獲得基于項(xiàng)目的融資。嚴(yán)格的上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃的資格標(biāo)準(zhǔn)和憲法規(guī)定的本地企業(yè)至少擁有60%的發(fā)電項(xiàng)目，導(dǎo)致外國(guó)資本對(duì)大型太陽(yáng)能項(xiàng)目的參與度相對(duì)較低。
政府提供的擔(dān)保
承購(gòu)人信譽(yù)
總體而言，該行業(yè)反映成本，從而降低了承購(gòu)者的風(fēng)險(xiǎn)。政府擁有的開(kāi)發(fā)銀行和地方私人銀行都通過(guò)上網(wǎng)電價(jià)合同支持了可再生能源項(xiàng)目。對(duì)于直接與電力合作社和配電公司簽署電力購(gòu)買協(xié)議（PPA）的項(xiàng)目，承購(gòu)人風(fēng)險(xiǎn)仍然是一個(gè)挑戰(zhàn)，因?yàn)椴⒎撬羞@些實(shí)體都具有投資級(jí)評(píng)級(jí)。盡管為馬尼拉服務(wù)的配電公司Meralco被標(biāo)準(zhǔn)普爾（截至2017年6月22日）評(píng)為投資級(jí)（BBB–），但規(guī)模較小的電力合作社尤其沒(méi)有信用等級(jí)，因此對(duì)于投資者可能存在較高的信用風(fēng)險(xiǎn)。
保證金
太陽(yáng)能項(xiàng)目的貸款人和投資者不需要國(guó)家支持的擔(dān)保，部分原因是市場(chǎng)已經(jīng)建立了完善的私有化電力部門，具有反應(yīng)成本的電價(jià)和成功的獨(dú)立電力生產(chǎn)商（IPP）歷史。此外，當(dāng)?shù)劂y行的資本雄厚，愿意承擔(dān)與上網(wǎng)電價(jià)支付相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。由于競(jìng)價(jià)上網(wǎng)電價(jià)，很多項(xiàng)目最初都是靠資產(chǎn)負(fù)債表融資，以滿足方案的要求。
主要發(fā)現(xiàn)和總結(jié)
菲律賓的上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃成功地促進(jìn)了近900兆瓦的私人融資并網(wǎng)太陽(yáng)能光伏發(fā)電項(xiàng)目。由于菲律賓市場(chǎng)的特點(diǎn)——包括憲法規(guī)定的國(guó)家股份所有權(quán)、流動(dòng)性強(qiáng)的銀行部門以及要求項(xiàng)目必須在取得資格之前建設(shè)完成的上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃——菲律賓太陽(yáng)能光伏項(xiàng)目的大部分投資資本都來(lái)自當(dāng)?shù)亍?br />
相對(duì)強(qiáng)大的私人投資電力和反應(yīng)成本的電價(jià)框架的存在有助于確保投資者對(duì)上網(wǎng)電價(jià)（FIT）的興趣。獲得融資對(duì)擴(kuò)大太陽(yáng)能投資不是挑戰(zhàn)。來(lái)自本地銀行以及國(guó)內(nèi)外投資者的充足融資即將到來(lái)，且價(jià)格合理。
上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃表明，菲律賓具有開(kāi)發(fā)太陽(yáng)能的重要技術(shù)和資金能力。自第二輪上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃結(jié)束以來(lái)，政府頒布了實(shí)施并網(wǎng)地區(qū)可再生能源標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施準(zhǔn)則，為并網(wǎng)太陽(yáng)能市場(chǎng)的私人投資提供了新視角。
在上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃中，太陽(yáng)能光伏發(fā)電規(guī)模的迅速擴(kuò)大給輸電網(wǎng)絡(luò)帶來(lái)了巨大壓力，需要對(duì)輸電網(wǎng)進(jìn)行投資以減少擁塞。對(duì)未來(lái)的傳輸與發(fā)電選址進(jìn)行規(guī)劃和協(xié)調(diào)對(duì)于確保光伏發(fā)電的平穩(wěn)整合非常重要。
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