第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議上披露的全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國(guó)可再生能源法》實(shí)施情況的報(bào)告，顯示了可再生能源法執(zhí)行中存在8個(gè)問(wèn)題，包括全額保障性收購(gòu)制度落實(shí)尚不到位。報(bào)告具體顯示，個(gè)別省份暫未達(dá)到國(guó)家規(guī)定的最低保障收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)，且存在以低于國(guó)家有關(guān)政策明確的電價(jià)水平收購(gòu)的情況。寧夏2018年自行制定風(fēng)電最低保障性收購(gòu)利用小時(shí)數(shù)為750～850小時(shí)，遠(yuǎn)低于國(guó)家核定的1850小時(shí)最低保障收購(gòu)小時(shí)數(shù)。甘肅2018年自行設(shè)置的風(fēng)電、光伏發(fā)電保障性收購(gòu)小時(shí)數(shù)分別為774小時(shí)和479小時(shí)，距國(guó)家保障性收購(gòu)政策規(guī)定的風(fēng)電1800小時(shí)和光伏發(fā)電1500小時(shí)差距較大。

（來(lái)源：微信公眾號(hào)“能源研究俱樂(lè)部”ID：nyqbyj）

整體來(lái)看，新能源的發(fā)展成績(jī)大于問(wèn)題，特別是棄風(fēng)、棄光問(wèn)題得到有效緩解。據(jù)國(guó)家能源局公布數(shù)據(jù)顯示，2019年1～6月，全國(guó)風(fēng)電發(fā)電量同比增長(zhǎng)11.5%；全國(guó)平均風(fēng)電利用小時(shí)數(shù)1133小時(shí)，同比下降10小時(shí)。全國(guó)棄風(fēng)電量同比減少77億千瓦時(shí)；全國(guó)平均棄風(fēng)率4.7%，棄風(fēng)率同比下降4.0個(gè)百分點(diǎn)。全國(guó)棄風(fēng)電量和棄風(fēng)率持續(xù)“雙降”。然而，要走能源高質(zhì)量發(fā)展的道路，還要關(guān)注可再生能源可持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。客觀存在的問(wèn)題充分說(shuō)明，現(xiàn)實(shí)對(duì)新能源消納和開(kāi)發(fā)企業(yè)利益的保障程度還不夠。“小病不治，大病難醫(yī)。”對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，本文嘗試從現(xiàn)象的背后進(jìn)行一些解析，供參考。

在經(jīng)濟(jì)下行和電力過(guò)剩的整體環(huán)境及國(guó)家大力降低工商業(yè)電價(jià)的要求下，《關(guān)于做好2019年降成本重點(diǎn)工作的通知》提出鼓勵(lì)清潔能源參與交易。實(shí)際上，部分地方政府壓低保障利用小時(shí)數(shù)后，新能源企業(yè)被迫選擇拿出更多電量參與市場(chǎng)交易。對(duì)地方來(lái)說(shuō)，從發(fā)電側(cè)降低電價(jià)，相當(dāng)于降低了地方用電企業(yè)的成本。對(duì)電網(wǎng)企業(yè)而言，按照地方政府確定的保障小時(shí)數(shù)執(zhí)行調(diào)度交易，可大幅提高電網(wǎng)企業(yè)對(duì)新能源消納的成績(jī)。據(jù)國(guó)家電網(wǎng)公司介紹，2019年其經(jīng)營(yíng)區(qū)內(nèi)新能源并網(wǎng)容量同比增長(zhǎng)14%、發(fā)電量同比增長(zhǎng)15%。但此類“保量不保價(jià)”的行為，表面上增加了新能源發(fā)電利用小時(shí)數(shù)，減少了棄電，完成了國(guó)家要求的保障小時(shí)數(shù)，但卻損害了可再生能源開(kāi)發(fā)企業(yè)的應(yīng)得收益。發(fā)生上述情況背后的主要原因是利益驅(qū)動(dòng)。

根據(jù)《關(guān)于做好風(fēng)電、光伏發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理工作的通知》《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整光伏發(fā)電陸上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的通知》，可再生能源并網(wǎng)年發(fā)電量分為兩種情況。一是，最低保障收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)內(nèi)的電量，上網(wǎng)電價(jià)在當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)（含脫硫、脫硝、除塵電價(jià)）以內(nèi)的部分，由當(dāng)?shù)厥〖?jí)電網(wǎng)按標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)和最低保障收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)全額結(jié)算，也就是“保量保價(jià)”；高出當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的部分通過(guò)國(guó)家可再生能源發(fā)展基金予以補(bǔ)貼。二是，超出最低保障收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)的部分，參與市場(chǎng)化交易。參與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)和成交的電量可享受可再生能源補(bǔ)貼，度電補(bǔ)貼即新能源標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)與當(dāng)?shù)孛弘姌?biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)（含脫硫、脫硝、除塵）的差額。中發(fā)9號(hào)文出臺(tái)之后，《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于降低燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)和工商業(yè)用電價(jià)格的通知》是首個(gè)有關(guān)燃煤標(biāo)桿電價(jià)的指導(dǎo)性文件，規(guī)定全國(guó)燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)平均每千瓦時(shí)下調(diào)約2分錢(qián)。其后，燃煤電廠標(biāo)桿電價(jià)經(jīng)過(guò)調(diào)價(jià)，但平均價(jià)格仍低于新能源資源區(qū)的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。

因此，新能源企業(yè)一方面爭(zhēng)取保障小時(shí)數(shù)，一方面需要爭(zhēng)搶市場(chǎng)化交易電量，而市場(chǎng)交易的結(jié)果相當(dāng)于“割地求和”。當(dāng)前實(shí)際風(fēng)電、光伏發(fā)電利用小時(shí)數(shù)中，大部分電量屬于低價(jià)市場(chǎng)化交易。出于生存壓力，企業(yè)不斷降低參與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)電量的電價(jià)，有些地方甚至出現(xiàn)“零電價(jià)”交易，只為爭(zhēng)取并網(wǎng)消納，通過(guò)完成交易得到與電網(wǎng)的結(jié)算合同，從而獲得市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)電量的可再生能源補(bǔ)貼資金。而由于新能源開(kāi)發(fā)企業(yè)不論是通過(guò)全額保障性收購(gòu)還是市場(chǎng)化交易，都有國(guó)家補(bǔ)貼可依賴，雖然賬面上的補(bǔ)貼數(shù)字難以到位，但地方政府并不需要為其經(jīng)濟(jì)損失承擔(dān)責(zé)任，也就對(duì)出臺(tái)“保量不保價(jià)”和壓低保障性收購(gòu)小時(shí)數(shù)政策懷有沖動(dòng)。

但是，國(guó)家可再生能源補(bǔ)貼長(zhǎng)期拖欠的現(xiàn)狀已經(jīng)眾所周知，補(bǔ)償缺口逐步擴(kuò)大。2012年，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局印發(fā)《可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法》，明確了可再生能源補(bǔ)貼資金的發(fā)放以補(bǔ)貼目錄申報(bào)的形式進(jìn)行發(fā)放。截至第七批補(bǔ)貼目錄，全國(guó)共有約52GW的光伏電站、154GW風(fēng)電以及18GW的生物質(zhì)項(xiàng)目進(jìn)入了補(bǔ)貼目錄。截至2019年6月底，我國(guó)風(fēng)電裝機(jī)1.93億千瓦；光伏發(fā)電裝機(jī)1.86億千瓦；生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)1995萬(wàn)千瓦。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，我國(guó)可再生能源補(bǔ)貼累計(jì)缺口已超過(guò)2000億元。從可再生能源電價(jià)附加收入情況來(lái)看，目前征收總額僅能滿足2015年底前已并網(wǎng)項(xiàng)目的補(bǔ)貼需求，“十三五”期間90%以上新增可再生能源發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼資金來(lái)源尚未落實(shí)。第1～7批補(bǔ)貼目錄項(xiàng)目中拖欠2016～2018年的補(bǔ)貼何時(shí)到位，也仍是一個(gè)未知數(shù)。2016年可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)提高到每千瓦時(shí)1.9分后再未作調(diào)整，若以年增3000多億千瓦時(shí)的增長(zhǎng)電量推算，年度新增的可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金約為60～70億元，或僅夠補(bǔ)貼當(dāng)年的新增新能源項(xiàng)目。

由于補(bǔ)貼發(fā)放有排序，有些項(xiàng)目存在不能及時(shí)到位，甚至不能全額補(bǔ)貼的問(wèn)題。2017年，國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)的《關(guān)于印發(fā)北方地區(qū)清潔供暖價(jià)格政策意見(jiàn)的通知》規(guī)定，國(guó)家可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)貼資金優(yōu)先支持生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目。2018年，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局、國(guó)務(wù)院扶貧辦發(fā)布《關(guān)于公布可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助目錄（光伏扶貧項(xiàng)目）的通知》，對(duì)列入可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助目錄內(nèi)的光伏扶貧項(xiàng)目，將優(yōu)先撥付用于扶貧部分的補(bǔ)貼資金。2019年6月財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于下達(dá)可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金預(yù)算的通知》要求，資金撥付時(shí)應(yīng)優(yōu)先保障光伏扶貧、自然人分布式光伏、公共可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)等涉及民生的項(xiàng)目；對(duì)于其他發(fā)電項(xiàng)目，應(yīng)按照各項(xiàng)目補(bǔ)貼需求等比例撥付。目前，共有七批可再生能源補(bǔ)貼目錄，根據(jù)上述規(guī)定，補(bǔ)貼目錄里的項(xiàng)目在獲得補(bǔ)貼時(shí)，已經(jīng)有了默認(rèn)的序列，即先光伏扶貧、自然人分布式光伏、公共可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)等涉及民生的項(xiàng)目、生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目，隨后是商業(yè)項(xiàng)目，而且商業(yè)項(xiàng)目中，除了風(fēng)電、光伏項(xiàng)目，還有生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目分享補(bǔ)貼額度。

因補(bǔ)貼拖欠帶來(lái)的財(cái)務(wù)壓力日益加劇，資金來(lái)源不足導(dǎo)致有些企業(yè)已經(jīng)資不抵債，還有部分企業(yè)反映因資金鏈斷裂而舉借高息貸款，新能源發(fā)電獲得的收益還不夠支付銀行還款、利息及繳稅，因而不少新能源民營(yíng)企業(yè)被迫選擇出售電站資產(chǎn)來(lái)維持企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。有風(fēng)電開(kāi)發(fā)企業(yè)反映，雖然風(fēng)電上網(wǎng)電量增加了，棄風(fēng)率下降了，但是企業(yè)收益反而下滑，形成“發(fā)電小時(shí)數(shù)增長(zhǎng)、企業(yè)利潤(rùn)下降”的尷尬境地，新能源開(kāi)發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)更加艱難。

我國(guó)電力輔助服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)有助于促進(jìn)可再生能源的消納，東北地區(qū)電力調(diào)峰輔助服務(wù)市場(chǎng)做的比較好，但是新能源企業(yè)也苦不堪言。深度調(diào)峰費(fèi)用由發(fā)電企業(yè)分?jǐn)傊黧w按照各自實(shí)時(shí)出力占比共同分?jǐn)偅L(fēng)電、核電、火電的上網(wǎng)電價(jià)不同、邊際成本不同，購(gòu)買(mǎi)輔助服務(wù)的意愿和彈性空間也不同，執(zhí)行同一分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)也難以精確量化落實(shí)。從企業(yè)所屬上來(lái)看，難免出現(xiàn)同一發(fā)電集團(tuán)內(nèi)部的互相博弈。

在整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、能源供給形勢(shì)變化的大背景下，從用戶端降價(jià)向上傳導(dǎo)，發(fā)電企業(yè)兩面承壓。但是對(duì)于全額保障性收購(gòu)制度的落實(shí)并不到位，存在國(guó)家政策和地方政府政策方面上下級(jí)不協(xié)調(diào)、地方與中央要求脫節(jié)的問(wèn)題。

我國(guó)各地可再生能源體量不同，對(duì)應(yīng)的管理部門(mén)不同，使得相關(guān)政策的制定和協(xié)調(diào)不夠暢通。國(guó)家能源主管部門(mén)、價(jià)格主管部門(mén)、財(cái)政基金管理部門(mén)在制定宏觀政策時(shí)需要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。對(duì)于保障利用小時(shí)數(shù)，也需要進(jìn)一步結(jié)合各省區(qū)資源條件、消納利用情況，以及工程造價(jià)情況等因素，綜合細(xì)化評(píng)估可再生能源全額保障性收購(gòu)制度在各省的可執(zhí)行性。“十三五”期間，可再生能源各能源品種發(fā)展規(guī)模超前，在“十四五”期間，可考慮將可再生能源進(jìn)行整體統(tǒng)籌，對(duì)適合多種可再生能源互補(bǔ)開(kāi)發(fā)的地區(qū)優(yōu)化布局。

另一方面，政策實(shí)施過(guò)程當(dāng)中，要恪盡職責(zé)，加強(qiáng)信息披露和行業(yè)監(jiān)管。曾有媒體透露，黑龍江工信委2018年曾口頭通知當(dāng)年光伏保障利用小時(shí)數(shù)、參與市場(chǎng)交易的電量、上網(wǎng)電價(jià)等內(nèi)容。有些地方也以相似形式進(jìn)行非書(shū)面通知。這些不僅和《可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理辦法》《關(guān)于做好風(fēng)電、光伏發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理工作的通知》相違背，也違反《可再生能源法》相關(guān)規(guī)定。未來(lái)，還是要增加部門(mén)間溝通和協(xié)調(diào)，增強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)的執(zhí)法監(jiān)督力量，為可再生能源發(fā)展建立良好的法治環(huán)境，真正實(shí)現(xiàn)有法可依，違法必究。