工程建設(shè)項(xiàng)目占用“其他草地”，是否需要辦理草原征占用手續(xù)，由于并無法律明確規(guī)定，實(shí)踐中各地草原主管機(jī)關(guān)掌握的尺度也不一致，導(dǎo)致項(xiàng)目公司在遇到“其他草地”時(shí)無所適從。“其他草地”究竟屬于可以直接使用的“香饃饃”，還是需要辦理草原征占用手續(xù)的“燙手山芋”?今天，陽光所公司部律師從一起案例說起，并結(jié)合多年來的新能源領(lǐng)域并購及建設(shè)實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，厘清“其他草地”的定性及其征占用等相關(guān)問題，并提出相關(guān)建議，以資借鑒。

文/陽光時(shí)代律師事務(wù)所公司與投融資業(yè)務(wù)部郭琳芳李亞奇

一、案情簡述

2016年，甘肅省渭源縣農(nóng)牧林業(yè)局(以下簡稱“縣農(nóng)牧局”)認(rèn)定甘肅省路橋公路投資有限公司(以下簡稱“路橋公司”)未辦理草原征占用手續(xù)，擅自使用12.5755公頃其他草地，上述行為屬于非法占用草原的行為，并作出責(zé)令停止占用草原、限期拆除設(shè)施及罰款30余萬元的行政處罰?？h農(nóng)牧局向當(dāng)?shù)胤ㄔ荷暾垙?qiáng)制執(zhí)行該行政處罰決定。

當(dāng)?shù)胤ㄔ航?jīng)審查后認(rèn)為，根據(jù)《草原法》及國務(wù)院頒布的《土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)》、最高人民法院《關(guān)于破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題》司法解釋第七條等相關(guān)規(guī)定，草原是指天然草地和人工草地，而其他草地應(yīng)歸類為未利用地。辦理征占用手續(xù)的草地應(yīng)為草地天然牧草地和人工牧草地，而本案涉及的草地屬其他草地，歸類為未利用地，對歸類于未利用地的其他草地是否依照使用草原的規(guī)定前置審核尚無法律規(guī)定。法院最終認(rèn)定縣農(nóng)牧局的處罰適用法律錯誤，并裁定對該行政處罰決定不予強(qiáng)制執(zhí)行。

西北地區(qū)的光伏項(xiàng)目大多會涉及草地，筆者日前辦理光伏項(xiàng)目并購業(yè)務(wù)時(shí)也遇到了類似問題：國土部門認(rèn)定為未利用地中的“其他草地”，而當(dāng)?shù)夭菰鞴懿块T認(rèn)定為干旱性荒漠草原。國土部門和草原主管部門對同一宗地的性質(zhì)認(rèn)定不一致。筆者就此咨詢當(dāng)?shù)厥〖壊菰鞴懿块T，省級草原主管部門答復(fù)項(xiàng)目如果占用的是干旱性荒漠草原，就應(yīng)當(dāng)辦理草原征占用手續(xù)，但具體辦理程序要咨詢當(dāng)?shù)夭菰鞴懿块T。當(dāng)?shù)夭菰鞴懿块T則認(rèn)為如果是未利用地中的“其他草地”的，無需辦理草原征占用手續(xù)，但該部門不會出具任何書面意見或說明材料。

“其他草地”究竟屬于可以直接使用的“香饃饃”，還是需要辦理草原征占用手續(xù)的“燙手山芋”，項(xiàng)目公司面對“其他草地”該何去何從?

二、法律分析

◆征占用草原須辦理相關(guān)審批手續(xù)

我國《草原法》第三十八條規(guī)定：進(jìn)行礦藏開采和工程建設(shè)，應(yīng)當(dāng)不占或者少占草原;確需征收、征用或者使用草原的，必須經(jīng)省級以上人民政府草原行政主管部門審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

農(nóng)業(yè)部2014年頒布的《草原征占用審核審批管理辦法》，則對建設(shè)工程征用或使用草原的審批權(quán)限做了具體規(guī)定?！掇k法》第六條明確征用、使用草原超過七十公頃的，由農(nóng)業(yè)部審核;征用、使用草原七十公頃及其以下的，由省級人民政府草原行政主管部門審核。

因此建設(shè)工程若確實(shí)需要占用草原的，應(yīng)當(dāng)辦理草原征占用手續(xù)，并報(bào)具有審批權(quán)限的草原主管部門審核。

◆需辦理草原征占用手續(xù)的草原類型

究竟哪些類型的草原應(yīng)當(dāng)辦理草原征占用手續(xù)呢?我國《草原法》第二條規(guī)定：“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事草原規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)、利用和管理活動，適用本法。本法所稱草原，是指天然草原和人工草地。”

最高人民法院《關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》(法釋〔2012〕15號)第七條明確：“本解釋所稱‘草原’，是指天然草原和人工草地，天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕還草地，不包括城鎮(zhèn)草地。”

根據(jù)上述規(guī)定，需要辦理草原征占用手續(xù)的草原范圍主要包括天然草原和人工草地兩大類，而其他草地是否應(yīng)當(dāng)歸類為草原，法律并未明確規(guī)定。

◆其他草地的定義

依據(jù)中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)GB/T21010-2017《土地利用現(xiàn)狀分類》(詳見下表)，“其他草地”是指樹木郁閉度<0.1，表層為土質(zhì)，不用于放牧的草地。按照《中華人民共和國土地管理法》的土地性質(zhì)分類，天然牧草地、沼澤草地、人工牧草地屬于農(nóng)用地，而其他草地則屬于未利用地。

《土地利用現(xiàn)狀分類》草地分類

綜上，現(xiàn)行法律法規(guī)對于“其他草地”是否應(yīng)當(dāng)辦理草原征占用手續(xù)確無明文規(guī)定。通過對比《草原法》和《土地利用現(xiàn)狀分類》，《草原法》規(guī)定的草原范圍是天然草原和人工草地，不包含“其他草地”。而《土地利用現(xiàn)狀分類》其將天然牧草地和其他草地作為兩個獨(dú)立的二級分類，并將其他草地劃入未利用地而非農(nóng)用地范疇，也意味著其他草地與天然牧草地存在區(qū)別。

依據(jù)我國土地管理相關(guān)規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目占用未利用地或農(nóng)用地的，辦理程序和繁簡程度都有很大區(qū)別。占用未利用地的可直接辦理建設(shè)用地手續(xù)，而占用農(nóng)用地的需辦理“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用”手續(xù)后，方可辦理建設(shè)用地相關(guān)手續(xù)。

三、律師建議

我國《草原法》第六十五條規(guī)定：未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法使用草原，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;尚不夠刑事處罰的，由縣級以上人民政府草原行政主管部門依據(jù)職權(quán)責(zé)令退還非法使用的草原，對違反草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃擅自將草原改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)草原植被，并處草原被非法使用前三年平均產(chǎn)值六倍以上十二倍以下的罰款。

根據(jù)上述規(guī)定，一旦建設(shè)項(xiàng)目被認(rèn)定為非法占用草原，不僅會對項(xiàng)目本身合法性產(chǎn)生影響，更有甚者會被追究刑事責(zé)任?；诜煞ㄒ?guī)無明確規(guī)定以及實(shí)務(wù)中各地對“其他草地”手續(xù)辦理的理解不一的實(shí)際，建議新能源的項(xiàng)目業(yè)主或投資方在開展項(xiàng)目前期工作或者收購項(xiàng)目時(shí)，盡量要求草原主管部門提供書面文件，確認(rèn)項(xiàng)目占用“其他草地”不存在法律障礙，不需要辦理草原征占用手續(xù)，以規(guī)避相應(yīng)用地風(fēng)險(xiǎn)。