2018年對于光伏產(chǎn)業(yè)來說是個極不平常的一年，簡單來說，光伏產(chǎn)業(yè)政策年內(nèi)經(jīng)歷了一次U型反轉(zhuǎn)。我國一直大力支持新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，然而年中三部委聯(lián)合發(fā)布的一紙文件瞬間將整個行業(yè)帶入冰點，國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)上游制造業(yè)價格及下游的光伏電站新增裝機(jī)量均顯著下降；但時隔五個月后，光伏市場又傳來積極信號，國家和地方主管部門對光伏市場的態(tài)度開始趨于好轉(zhuǎn)。

一、2018年光伏政策U型反轉(zhuǎn)事件梳理

在延續(xù)早前對光伏產(chǎn)業(yè)積極支持的政策引導(dǎo)下，今年中多部委突然發(fā)布了“5-31”政策，光伏市場陷入“冰凍期”；近期，國家又有意從支持民營企業(yè)發(fā)展與商討光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面做出積極調(diào)整。具有標(biāo)志性的事件如下：

（一）5-31新政提出降規(guī)模減補貼

5月31日，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《2018中國市場光伏發(fā)電有關(guān)事項的通知》，業(yè)內(nèi)俗稱“5-31新政”，通知宣布下調(diào)2018年光伏建設(shè)規(guī)模指標(biāo)，同時下調(diào)光伏標(biāo)桿上網(wǎng)電價，嚴(yán)苛程度超預(yù)期。“新政”明確以下幾點：（1）暫不安排2018年普通光伏電站建設(shè)規(guī)模，在國家未下發(fā)文件啟動普通電站建設(shè)規(guī)模前，各地不得以任何形式安排需國家補貼的普通電站建設(shè)；（2）2018年安排10GW左右支持分布式光伏項目建設(shè)；（3）從5月31日起，新投運的光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價每千瓦時下調(diào)0.05元；（4）未納入國家認(rèn)可規(guī)模管理范圍的項目，由地方依法予以支持。

（二）總書記明確支持能源轉(zhuǎn)型

11月1日，習(xí)主席主持召開民企座談會并發(fā)表重要講話。光伏領(lǐng)域中，通威、隆基、正泰、特變電工等龍頭企業(yè)董事長參加會議并坦陳行業(yè)面臨的困難。習(xí)總書記現(xiàn)場做出三點批示和回應(yīng)：（1）牢固樹立綠色發(fā)展理念，十九大報告提出能源轉(zhuǎn)型，推進(jìn)清潔發(fā)展；（2）一刀切政策沒有充分調(diào)研、聽取企業(yè)意見，對政策實際影響考慮不周，沒留調(diào)整期，工作方式簡單；（3）兌現(xiàn)《巴黎協(xié)定》承諾。

（三）國家能源局研究調(diào)整光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

11月2日，國家能源局召開座談會，商討“十三五”光伏行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃調(diào)整，包括：（1）2022年前光伏都有補貼，補貼退坡不會一刀切；（2）十三五光伏目標(biāo)要提高，可以比210GW更積極一些，“十三五”規(guī)劃的光伏裝機(jī)目標(biāo)有望調(diào)整至超過250GW，甚至達(dá)到270GW；（3）加快研究制定并出臺明年政策，國家能源局將重點加速出臺2019年的光伏行業(yè)相關(guān)政策，對市場的穩(wěn)定發(fā)展提供保障；（4）認(rèn)可戶用光伏指標(biāo)單獨管理，和工商業(yè)分布式區(qū)分開，將進(jìn)一步引導(dǎo)和支持戶用分布式光伏的有序發(fā)展。

二、光伏政策U型反轉(zhuǎn)事件下的產(chǎn)業(yè)眾生相

（一）制造端與應(yīng)用端量價齊跌

長期以來，我國光伏產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重依賴補貼進(jìn)行擴(kuò)張，在整個市場大環(huán)境去杠桿的背景下，一直處于高速發(fā)展期的光伏產(chǎn)業(yè)勢必面臨洗牌。一石激起千層浪——被稱為“史上最嚴(yán)”光伏新政的出臺導(dǎo)致了整個光伏行業(yè)的加速洗牌，行業(yè)內(nèi)有人稱“5-31新政”為光伏產(chǎn)業(yè)的“去杠桿”過程。

隨之而來的是，國內(nèi)需求呈現(xiàn)斷崖式下降，各個環(huán)節(jié)產(chǎn)品價格急速下跌，光伏行業(yè)呈現(xiàn)明顯波動——今年前三季度光伏新增裝機(jī)34.5GW，同比下降20%；光伏制造行業(yè)也受到較大影響，相關(guān)產(chǎn)品價格下跌幅明顯：硅料價格約46%、單晶硅片約43%、多晶硅片約55%，單晶電池片約35%、多晶電池片約50%、單晶組件約26%；一線廠商仍舊可以達(dá)到較高的開工率，而二三線廠商普遍有開工率不足甚至停產(chǎn)的情況。

（二）金融機(jī)構(gòu)驚憂無措、躊躇不前

金融機(jī)構(gòu)對于光伏行業(yè)的信貸政策也隨即收緊，不少金融機(jī)構(gòu)采取十分謹(jǐn)慎的“觀望”政策，基本全線暫停對光伏有關(guān)的一切融資業(yè)務(wù)投放。由于光伏投資的六七成資金均來自于銀行貸款，剩余資本金部分則通過融資租賃、自有資金、增發(fā)新股、引入外部投資者等方式獲得，“新政”的實施與銀行等金融機(jī)構(gòu)審批政策的收緊，使光伏企業(yè)遭遇到了前所未有的危機(jī)與挑戰(zhàn)，甚至到了“生死存亡”的關(guān)鍵時刻。

而時隔五個月后，光伏產(chǎn)業(yè)政策風(fēng)向似乎又急轉(zhuǎn)——國家相關(guān)部門及時根據(jù)政策變動對市場的影響予以調(diào)整，并在多方傾聽企業(yè)呼吁后紓困。受近期兩次會議中習(xí)總書記親自點評光伏行業(yè)發(fā)展、未來光伏“十三五”規(guī)劃將被修改、戶用市場有望重新啟動、央行及各個地方力挺我國民企等一連串重大利好的影響下，發(fā)展前景看似不明朗的光伏市場又迎來了希望的曙光，令人猜想光伏政策是否已觸底回暖、光伏行業(yè)能否解決歷史問題，迎來根本性反轉(zhuǎn)？

三、光伏行業(yè)后續(xù)政策導(dǎo)向與發(fā)展重點

（一）再生能源配額將逐步替代財政補貼

近期，相關(guān)部委為光伏行業(yè)的消納、補貼問題，提出了發(fā)電權(quán)現(xiàn)貨交易、可再生能源配額制、綠證等進(jìn)一步解決辦法，表明政府對新能源行業(yè)的支持態(tài)度。

今年7月，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布的《關(guān)于積極推進(jìn)電力市場化交易進(jìn)一步完善交易機(jī)制的通知》要求地方政府、電網(wǎng)企業(yè)、電力用戶分別承擔(dān)配額制落實主體責(zé)任、組織責(zé)任和消納責(zé)任，履行清潔能源消納義務(wù)。另外，通知還指出在確保供電安全的前提下，完善和創(chuàng)新交易規(guī)則，推進(jìn)規(guī)劃內(nèi)的風(fēng)電、太陽能發(fā)電等可再生能源在保障利用小時數(shù)之外參與直接交易、替代火電發(fā)電權(quán)交易及跨省跨區(qū)現(xiàn)貨交易試點等，通過積極參與市場化交易，增加上網(wǎng)電量，促進(jìn)消納。建立電力現(xiàn)貨市場，主要意義在于解決困擾多年的清潔能源進(jìn)入市場后面臨的棄風(fēng)棄光問題。

今年9月國家發(fā)改委下發(fā)的《可再生能源電力配額及考核辦法》（第二次征求意見稿）強制可再生能源電力消納引導(dǎo)新能源行業(yè)進(jìn)入新時代，同時明確各省新能源消納最低配額指標(biāo)，確保行業(yè)發(fā)展底線，新增可再生能源消納要求確保未來三年裝機(jī)空間。

為解決補貼缺口問題，我國2017年2月就已提前推出“可再生能源綠色電力證書”制度，鼓勵居民通過認(rèn)購“綠證”的形式自愿承擔(dān)一部分可再生能源發(fā)展成本，其核心在于發(fā)電企業(yè)和超額完成考核任務(wù)的消納方可以通過出售綠證獲得增量收益。與可再生能源基金補貼相比，綠證交易的優(yōu)勢在于周轉(zhuǎn)速度較快，當(dāng)年即可入賬，不存在拖欠情況，能夠顯著改善可再生能源發(fā)電企業(yè)的現(xiàn)金流水平和盈利水平，以確保補貼退坡的同時，光伏產(chǎn)業(yè)依然得以穩(wěn)健發(fā)展。

（二）戶用分布式光伏地域延伸性與投資性強

近日，國家能源局的專業(yè)人士表示，國家層面認(rèn)可戶用光伏指標(biāo)單獨管理，和工商業(yè)分布式區(qū)分開，并將進(jìn)一步引導(dǎo)和支持戶用分布式光伏的有序發(fā)展。目前，戶用分布式光伏僅集中在江蘇和浙江等地區(qū)，其他地區(qū)戶用裝機(jī)量僅為2-3GW。未來戶用裝機(jī)還要繼續(xù)往北走向山東、遼寧，往南走向福建和廣東等省份，因此整體需求仍有很大空間。另外，在集中式光伏標(biāo)桿電價每年下調(diào)的政策下，分布式光伏電價補貼已連續(xù)四年保持不變，在今年雖將分布式光伏補貼下調(diào)了0.1元/Kwh，但下調(diào)幅度遠(yuǎn)低于標(biāo)桿電價；在分布式補貼下調(diào)后的環(huán)境下，戶用分布式的項目回報率依舊可高達(dá)15%，其投資屬性依舊很強。

因此，在重點發(fā)展分布式光伏的大背景下，戶用光伏項目若可在未來獲得相關(guān)政策的支持，如給予戶用光伏項目更多的規(guī)模指標(biāo)或保持其補貼水平，“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”模式下的戶用分布式毫無疑問將是未來的發(fā)展重點。

（三）領(lǐng)跑者項目成本可支持中標(biāo)價格接近火電

2015年1月能源局提出光伏領(lǐng)跑者計劃，最初在于鼓勵光伏新技術(shù)的應(yīng)用和發(fā)展，從而推動整個產(chǎn)業(yè)鏈向高端制造發(fā)展，擺脫低端重復(fù)建設(shè)的困局。而隨著2016年第二批領(lǐng)跑者計劃引入競價機(jī)制，領(lǐng)跑者逐步承擔(dān)起光伏發(fā)電價格發(fā)現(xiàn)的作用。領(lǐng)跑者項目通過引入競價機(jī)制與地方政府通過承諾給予土地、接入、消納等一站式服務(wù)推動發(fā)電成本的下降，降低企業(yè)的非技術(shù)成本，從而降低中標(biāo)電價。

第三批領(lǐng)跑者計劃吸取了前兩次招標(biāo)建設(shè)的經(jīng)驗，在基地評選期即引入了對于基地的日照水平、土地類型及成本、接入系統(tǒng)的建設(shè)、電力消納保障以及地方政府推進(jìn)工作機(jī)制和保障機(jī)制度五方面考核，引導(dǎo)地方政府降低企業(yè)投資的非技術(shù)成本。在降低成本、降低電價方面，我國第三期的光伏領(lǐng)跑者項目起到了較好的效果，部分地區(qū)的報價已經(jīng)低于當(dāng)?shù)鼗痣妰r格。例如第三期基地里最低電價是青海格爾木的光伏領(lǐng)跑基地，電價為0.31元/每千瓦時，比當(dāng)?shù)氐拿弘姌?biāo)桿電價還要低4.5%，我國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重點將從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向提質(zhì)增效，平價上網(wǎng)之路已觸手可及。

（四）平價上網(wǎng)試點將推動無補貼項目推廣

在10月30日國家能源局召開的會議上，明確表明了要積極推進(jìn)平價等無補貼風(fēng)電、光伏發(fā)電項目建設(shè)，率先在資源條件好、建設(shè)成本低、市場消納條件落實的地區(qū)，確定一批無須國家補貼的平價或者低價風(fēng)電、光伏發(fā)電建設(shè)。

目前，部分工商業(yè)直供電項目已具備擺脫補貼能力。近期山東省發(fā)改委向國家能源局申報《關(guān)于東營市河口區(qū)光伏發(fā)電市場化交易項目無需國家光伏發(fā)電補貼的請示》，第一次提出了無需補貼的地方電站項目。項目主要利用地方的鹽堿地，建設(shè)光伏電站供應(yīng)附近的化工園區(qū)。由于工商業(yè)項目電價相對來說較一般較高，隨著光伏系統(tǒng)成本的下降，部分項目在工商業(yè)直接售電模式下，已經(jīng)能夠形成較好的投資回報率。國家能源局對于項目進(jìn)行了肯定和批復(fù)，預(yù)計這一形式將會在國內(nèi)陸續(xù)出現(xiàn)，從而推動國內(nèi)光伏無補貼項目的推廣。

四、光伏發(fā)展存在的主要問題

當(dāng)前雖然光伏政策已轉(zhuǎn)向積極，但同時也要看到，推動“5-31新政”產(chǎn)生的客觀條件依然存在，仍可能制約國內(nèi)光伏行業(yè)的發(fā)展。

（一）拖欠的光伏補貼影響產(chǎn)業(yè)鏈正常運行

光伏市場規(guī)?？焖贁U(kuò)大和可再生能源附加征收不足，補貼資金缺口明顯，多數(shù)光伏發(fā)電項目難以及時獲得補貼，增加了全產(chǎn)業(yè)鏈資金成本，特別是光伏企業(yè)以民營企業(yè)居多且業(yè)務(wù)單一，融資能力較弱，市場波動易導(dǎo)致行業(yè)風(fēng)險快速聚集。據(jù)測算，“5-31”時已明確我國可再生能源補貼資金缺口已超1200億元。

從收入端看，在國家大力推動工商業(yè)電價下降，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的大背景下，可再生能源基金附加金額短期難以大幅上??；而支出端，由于光伏電站投資成本的快速下降導(dǎo)致光伏電站投資回報率快速上升，光伏電站裝機(jī)量增長迅猛，導(dǎo)致補貼資金缺口不斷增大。

（二）東西部供需矛盾導(dǎo)致棄光限電仍較嚴(yán)重

西北地區(qū)消納能力有限，外送又受到配套的輸電線路限制，與常規(guī)能源的競爭關(guān)系是棄光嚴(yán)重的主因。東、中、西部協(xié)同消納市場沒有形成，省間交易存在壁壘，輸電通道建設(shè)滯后于光伏等新能源發(fā)展，加上現(xiàn)有電網(wǎng)調(diào)峰能力及靈活性不足，西北本地消納能力有限，造成西北部地區(qū)棄光限電嚴(yán)重，東西部供給不均衡。

（三）過高非技術(shù)成本導(dǎo)致光伏企業(yè)負(fù)擔(dān)仍較重

技術(shù)的進(jìn)步使得光伏電池、組件等成本不斷下降，但是與光伏技術(shù)無關(guān)的成本，如土地成本、電網(wǎng)接入成本等在加速成為制約光伏系統(tǒng)成本快速下降的重要因素。

據(jù)測算，非技術(shù)成本已經(jīng)占到總投資成本的20%以上，算到電價上面至少0.1元/千瓦時。關(guān)于土地租金的交付，有些地方甚至要求一次性繳納20年的租金，；一些地方僅征用耕地占地費和土地使用費就給企業(yè)一次性要增加幾千萬元的費用，這些成本無疑使光伏企業(yè)的成本負(fù)擔(dān)加重不少。

五、基于商業(yè)銀行角度的政策建議

（一）保持政策的穩(wěn)定性與連續(xù)性

政策的改變應(yīng)留給行業(yè)足夠的反應(yīng)期和緩沖期。如對“5-31”的政策落實，應(yīng)有一定的范圍劃分和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)采取一刀切的做法。“5-31新政”的核心就是要盡快建立一個平價上網(wǎng)的光伏市場，平價上網(wǎng)是新政的目的，也是市場發(fā)展的必然之路，但調(diào)價應(yīng)有明確的時間窗口，并做好長遠(yuǎn)規(guī)劃，并與產(chǎn)業(yè)成本結(jié)合，循序漸進(jìn)，逐步落實；同時，保持政策的穩(wěn)定性與連續(xù)性也有助于商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)保持穩(wěn)定的信用政策，支持光伏等新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）地方政府出臺地方補貼支持

9月17日，浙江省發(fā)改委等6部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于浙江省2018年支持光伏發(fā)電應(yīng)用有關(guān)事項的通知》——浙江省內(nèi)光伏發(fā)電項目所發(fā)電量，2018年繼續(xù)實行電量省補貼政策，補貼標(biāo)準(zhǔn)為0.1元/千瓦時，與國家建設(shè)指標(biāo)脫鉤。明確可獲得國家可再生能源發(fā)展基金補助的屋頂分布式光伏，在未獲得國家可再生能源發(fā)展基金補助之前，由浙江省電力公司繼續(xù)給予墊付等細(xì)則，表明了地方政府支持光伏行業(yè)的力度和決心。我們認(rèn)為，參照浙江運作模式，地方政府可根據(jù)自身地方資源狀況出臺相應(yīng)的地方補貼政策。如此，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)可根據(jù)不同地方政府的支持政策進(jìn)行差異化授信機(jī)制的探索，助力光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）參與戶用光伏差異化等政策的制定

近期的國家能源局會議已明確要單獨管理戶用光伏指標(biāo)，且從目前光伏產(chǎn)業(yè)布局來看，戶用光伏項目已有裝機(jī)量尚小，發(fā)展空間巨大。建議國家能源局授權(quán)或組織成立戶用光伏專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會，積極研究制定出臺戶用光伏系統(tǒng)及設(shè)備規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)及體系，規(guī)范光伏產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入，如對戶用光伏市場可不進(jìn)行指標(biāo)化管理，充分考慮戶用光伏電站分散和規(guī)模小的特點帶來的營銷和運維成本高的實際情況，在補貼上采取差別于工商業(yè)分布式電站的管理方式；同時，商業(yè)銀行也可積極參與政策的制定，如將審批該類項目遇到的難點先行提出，將其解決方式融入到政策的規(guī)劃中，進(jìn)一步推動戶用光伏的發(fā)展。

（四）給予光伏產(chǎn)業(yè)相應(yīng)的金融政策支持

大力發(fā)展綠色金融創(chuàng)新模式，鼓勵商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)主動走出去支持光伏企業(yè)?？芍鸩窖芯酷槍粲煤凸ど虡I(yè)分布式光伏電站的光伏貸發(fā)展成為標(biāo)準(zhǔn)化的貸款品種的政策，如由銀政企聯(lián)合打造的小企業(yè)分布式光伏“陽光貸”項目——即由上海市政府為加快解決當(dāng)前分布式光伏面臨的融資難題而采取的政府引導(dǎo)、市場運作的項目平臺。其中上海市節(jié)能減排中心牽頭搭建“陽光貸”項目管理和監(jiān)測平臺，對項目實施評估驗收出具評估報告和后期監(jiān)管，上海市中小微企業(yè)政策性融資擔(dān)?；鸸芾碇行呐c貸款銀行聯(lián)合承擔(dān)風(fēng)險的損失分擔(dān)型項目貸款融資業(yè)務(wù)。“陽光貸”結(jié)合了中長期項目貸款、擔(dān)?；饟?dān)保、未來收益權(quán)質(zhì)押等多種金融產(chǎn)品的特點和要求，市場需求多，可操作性強，目前首筆“陽光貸”項目融資貸款已在興業(yè)銀行上海分行成功落地，可供其他地方政府學(xué)習(xí)與借鑒。

（五）持續(xù)跟蹤并建立電力現(xiàn)貨市場試點評價機(jī)制

全國首個投入試運行的南方(以廣東起步)電力現(xiàn)貨市場已于近期正式啟動試運行，建議國家相關(guān)部門建立跟蹤評價機(jī)制，督促相關(guān)部門全面重視電力現(xiàn)貨市場化交易工作的開展與落實工作，逐步優(yōu)化現(xiàn)貨市場交易機(jī)制，總結(jié)出一套實際、實用的經(jīng)驗方案，并定期通報給相關(guān)部門與機(jī)構(gòu)，同時商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)也可逐步探索提供相應(yīng)的金融支持方案，為后續(xù)電力市場體系的改革、市場的建立和全面開展打好堅實基礎(chǔ)。

（田樂興業(yè)銀行總行綠色金融部研究員）